Ökologische Transformation und solide Finanzen dürfen kein Widerspruch sein

Prof. Dr. Silke ÜbelmesserFriedrich-Schiller-Universität Jena

Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts von November hat viel Aufmerksamkeit auf Haushaltsregeln und insbesondere auf die Schuldenbremse gelenkt. Im Mittelpunkt steht die Frage, ob die Begrenzung der Verschuldungsmöglichkeiten die anstehenden Transformationsaufgaben behindert. Dies lenkt jedoch vom eigentlichen Problem ab: der mangelnden Priorisierung von Zukunftsinvestitionen gegenüber Ausgaben für Gegenwartskonsum.

Fiskalregel erfüllen wichtige Aufgaben

Fiskalregeln erfüllen wichtige Aufgaben. In erster Linie sollen sie einen dauerhaften Anstieg der Staatsverschuldung verhindern. Zudem stärken solide Staatsfinanzen das Vertrauen der Bevölkerung und der Finanzmärkte. Deutschland hat in den vergangenen Jahren sehr von seiner Rolle als sicherer Hafen profitiert. Auch auf europäischer Ebene, zum Beispiel im Rahmen des NextGenerationEU-Programms, waren günstigere Konditionen möglich. Solide Finanzen sind außerdem entscheidend für die Stabilität einer Währungsunion.

Verschuldungsgrenzen sollen Handlungs­spielräume für bekannte und neue Herausforderungen erhalten. Für die großen Transformations­auf­ga­ben, die heute noch nicht alle genau absehbar sind, werden erhebliche finanzielle Anstrengungen erforderlich sein.

Fiskalregeln wie die Schuldenbremse in Deutschland stehen jedoch in der Kritik, Investitionen zu verhindern. Da diese insbesondere künftigen Generationen zugute kämen, sollten diese auch an der Finanzierung beteiligt werden.

Langfristig sinnvolle Investitionen identifizieren

Doch nicht jeder Investitionsbedarf erfordert schulden­finanzierte Staatsausgaben. Zunächst sollte überlegt werden, wie mehr Anreize für private Investitionen geschaffen werden können, zum Beispiel durch Bürokratieabbau und schnellere Verfahren.

Auch ein guter Zugang zu privatem Kapital ist förderlich. Wo staatliche Maßnahmen notwendig erscheinen, ist die Wahl der Instrumente wichtig. Marktbasierte Instrumente wie ein CO2-Preis können zielgenauer und kosteneffizienter sein als Subventionen. Im Vordergrund sollte immer die Gestaltung der richtigen Rahmenbedingungen stehen und nicht die Förderung spezifischer industriepolitischer Maßnahmen.

Neue Prioritäten setzen

Ausgabenseitig ist gerade im Bereich der sozialstaatlichen Leistungen eine neue Prioritätensetzung unumgänglich. Insbesondere muss die Zielgenauigkeit verbessert werden. Auch einnahmenseitig gibt es Möglichkeiten, das Budget zu erweitern. Steuererhöhungen in größerem Umfang sind im jetzigen Umfeld wenig zielführend, aber Anpassungen im Steuersystem hin zu einer stärkeren ökologischen Ausrichtung könnten Spielräume schaffen. Dies würde auch den Abbau klimaschädlicher Subventionen einschließen und könnte so die Erreichung der angestreb­ten Klimaziele unterstützen.

In einer alternden Gesellschaft ist davon auszugehen, dass der Druck zu mehr konsumtiven Sozialausgaben eher zunehmen wird. Gleichzeitig wird auch die Einnahmenseite von der demografischen Entwicklung beeinflusst. Gegenwärtige Sozialausgaben dürfen nicht zu Lasten zukunftsorientierter Investitionsausgaben gehen.

Im Umkehrschluss bedeutet dies, dass eine bloße Ausweitung des Verschuldungs­spielraum, etwa durch eine Erhöhung der strukturellen Nettokreditaufnahme über die bisher möglichen 0,35 Prozent der Wirtschaftsleistung hinaus, denkbar wäre, ohne zwangsläufig die finanzielle Stabilität der öffentlichen Haushalte zu gefährden. Am Grundproblem der mangelnden Priorisierung von Zukunfts­investitionen gegenüber Ausgaben für Gegenwartskonsum würde sich dadurch allerdings nichts ändern.

Der Reformvorschlag einer Goldenen Regel

Verschiedene Reformvorschläge zur Schuldenbremse zielen auf eine Bevorzugung von Investitionen ab. So könnten Investitionen bei der Berechnung der relevanten Neuverschuldung unberücksichtigt bleiben, was einer „Goldenen Regel“ entspräche.

Auch der Wissenschaftliche Beirat beim Bundeswirtschaftsministerium hat jüngst eine „Goldene Regel Plus“ vorgestellt. Diese sieht vor, dass schuldenfinanzierte öffentliche Investitionen nicht auf die maximale Nettokreditaufnahme der Schuldenbremse angerechnet werden, wenn sie über den Erhalt des bestehenden Kapitalstocks hinausgehen und ihr investiver Charakter von einer unabhängigen Institution bestätigt wird.

Dies würde bedeuten, dass nicht jede Investition eine Ausnahme von der Schuldenbremse darstellt und somit ein Teil der Investitionsfinanzierung von den heutigen Steuerzahlern getragen würde. Die Abgrenzungsfrage der Investitionen bleibt jedoch bestehen und die Berechnung der Abschreibungen zur Ermittlung der Nettoinvestitionen kann sich als sehr komplex erweisen, insbesondere wenn der Inves­titionsbegriff auf Humankapital ausgeweitet wird.

Der Reformvorschlag eines Sondervermögens

Eine weitere Option ist ein im Grundgesetz verankertes Sondervermögen Transformation nach dem Vorbild des Sonderver­mö­gens Bundeswehr. Damit könnten Investitionen, die einem bestimmten Ziel dienen, in einem festgelegten Umfang priorisiert werden.

Dies würde eine langfristig Planungssicherheit gewähren, unabhängig von wechselnden politischen Mehrheiten. Allerdings bleiben Fragen der Abgrenzung und Zweckmäßigkeit der Investitionsprojekte sowie Bedenken hinsichtlich der Transparenz und der Tilgungsver­pflich­tungen für künftige Generationen.

Es gibt noch mehr Einwände

Neben den genannten Einwänden gibt es weitere Bedenken:

Mehrheit erforderlich: Die Umsetzung der meisten Vorschläge erfordert eine Zweidrittel-Mehrheit im Bundestag für eine Grundgesetzänderung, die derzeit unrealistisch erscheint.

Europa mitdenken: Die deutschen Verschuldungsregeln müssen im europäischen Kontext gesehen werden. Auch wenn gerade eine Reform ansteht, die den Spielraum auf europäischer Ebene vergrößert, darf der europäische Rahmen nicht ausgeblendet werden.

Künftige Generationen mitdenken: Schulden sind nichts anderes als Steuern, die von zukünftigen Steuerzahlern zu tragen sind. Geringes Wachstum erschwert dies. Die Prognosen für das Potenzialwachstum sind nicht sehr positiv. Die Transformation, die zu einer erheblichen Entwertung des vorhandenen Kapitalstocks einschließlich des Humankapitals führen wird, dämpft mittelfristig die Aussichten. Mindestens ebenso wichtig ist die demografische Entwicklung, die zu einem Rückgang des Arbeitsvolumens führen wird.

Beschränkung auf explizite Verschuldung: Der größte Kritikpunkt an der Schuldenbremse oder ähnlichen Fiskalregeln ist ihre Beschränkung auf die explizite Verschuldung. Die implizite Verschuldung, also die Ansprüche insbesondere gegenüber den umlagefinanzierten Sozialver­sicherungen, bleibt unberücksichtigt, obwohl sie die explizite Verschuldung um das Dreifache oder mehr übersteigt. Sowohl explizite als auch implizite Schulden müssen von den nachkommenden, Demografie bedingt kleineren Generationen getragen werden.

Unsicherheiten: Zwar wird erwartet, dass zukunftsorientierte staatliche Investitionen und klug gesetzte Anreize für private Investition das Potenzialwachstum erhöhen. Die geplanten Investitionen dienen jedoch größtenteils der Korrektur einer in der Vergangenheit unzureichend ökologisch ausgerichteten Wirtschaft und anderer staatlicher Versäumnisse und sind mit hohen Unsicherheiten behaftet.

Nachhaltigkeit und solide Finanzen: kein Gegensatz

Die heutige Generation wird daher nicht umhinkommen, einen großen Teil der Finanzierungslasten für die anstehenden Investitionen selbst zu tragen. Es geht nicht um eine Entscheidung zwischen ökologischem Wirtschaften und soliden Finanzen. Dies würde einen Gegensatz implizieren, der nicht besteht.

Vielmehr haben künftige Generationen ein Recht auf beides, um Handlungsspielräume für eigene Entscheidungen zu haben und auf unvorhersehbare Entwicklungen reagieren zu können.

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

Konflikte der Transformation: Werden künftige Generationen ignoriert? von Dr. Johann Majer, Universität Hildesheim

Klima- und Finanzpolitik zusammendenken: Wechselwirkungen und Zielkonflikte von Sara Holzmann, Bertelsmann Stiftung

Mut zur Gestaltung: Finanzpolitik für eine sozial-ökologische Marktwirtschaft von Matthias Runkel und Christopher Leisinger, FÖS