Die Politische Ökonomie der Kohle und der Einfluss des Krieges in der Ukraine auf die deutsche Energiepolitik   - Transforming Economies

Dr. Dagmar KiyarWuppertal Institut für Klima, Umwelt, Energie

Dr. Lukas HermwilleWuppertal Instituts für Klima, Umwelt, Energie

Seit der russischen Invasion der Ukraine wird in Deutschland wieder sowohl über den Kernenergieausstieg als auch über den beschlossenen Ausstieg aus der Kohleverstromung diskutiert.

In einem kürzlich erschienenen Buchkapitel untersuchten wir die politische Ökonomie der Kohle mit Blick auf das politische Ringen um den deutschen Kohleausstieg. Teile dieser Analyse sind durch die veränderten Rahmenbedingungen inzwischen überholt, aber die generellen Erkenntnisse gelten unserer Ansicht nach noch immer.

Und sie lassen zudem Schlussfolgerungen für die energiepolitische Debatte im Schatten des Ukrainekrieges zu.

Die Verhandlungen über den deutschen Kohleausstieg

2020 hat Deutschland das „Gesetz zur Reduzierung und zur Beendigung der Kohleverstromung und zur Änderung weiterer Gesetze“ („Kohleausstiegsgesetz“) verabschiedet, das ein Ende der Kohleverstromung bis 2038 vorsieht.

Im europäischen Vergleich und mit Blick auf internationale Klimaziele kommt der hier festgelegte Ausstieg spät – und zu einem hohen volkswirtschaftlichen Preis. Um diese Entscheidung nachzuvollziehen, haben wir die Rolle der wesentlichen politischen Akteure, ihrer jeweiligen Ziele im politischen Kontext der Kohlekommission untersucht.

Eingesetzt wurde die „Kommission Wachstum, Strukturwandel und Beschäftigung“, kurz „Kohlekommission“, 2018, mit dem Ziel, einen deutschen Kohleausstiegspfad zu definieren, mit dem die kurz-, mittel- und langfristigen Klimaschutzziele erreicht werden können. Darüber hinaus sollte sie Empfehlungen für Maßnahmen zur sozialen und strukturpolitischen Entwicklung der betroffenen Regionen erarbeiten, mit denen Wachstum und Beschäftigung gesichert werden können.

Die Kommission bestand aus 28 Mitgliedern aus unterschiedlichsten Stakeholder-Gruppen, wie NGOs, Wissenschaft, Gewerkschaften und Industrieverbänden. Sie deckte damit ein breites Interessensspektrum ab. In ihrem Abschlussbericht schlug die Kommission einen Kohleausstieg im Jahr 2038 vor.

Wenn entsprechende energiewirtschaftliche, beschäftigungspolitische und betriebswirtschaftliche Voraussetzungen erfüllt sind, könnte dieser Ausstieg auch auf das Jahr 2035 vorgezogen werden. Flankierend wurde eine massive finanzielle Unterstützung für die betroffenen Regionen und Kompensationen von Strompreissteigerungen für die deutschen Stromverbraucher im Gutachten vorgesehen.

Gerade mit Blick auf die unterschiedlichen Interessen der Mitglieder werteten die meisten nationalen Medien den ausgehandelten Kompromiss als Erfolg. Die internationale Reaktion fiel jedoch deutlich verhaltener aus: das Ausstiegsdatum – insbesondere mit Blick auf die deutschen Verpflichtungen unter dem Paris Agreement – wurde als zu spät eingestuft; zudem wurde der Kompromiss als übermäßig teuer bewertet.

Die wichtigsten Akteure und ihre Ziele in den Verhandlungen zum Kohleausstieg

Auf Grundlage unserer Interviews mit Mitgliedern der Kohlekommission waren die folgenden vier Ziele für die Entscheidungsfindung zentral:

Umweltpolitische Herausforderung, Klimaschutzziele zu erreichen

Die umweltpolitische Herausforderung, die deutschen Klimaschutzziele zu erreichen, wurde von allen Teilnehmern anerkannt. Während aber Umweltgruppen das 1,5°C Ziel des Paris Agreement als Klimaziel begriffen, sahen die meisten anderen TeilnehmerInnen die deutlich weniger ambitionierten nationalen Ziele als Erfolgsindikator. Dieses Ziel jedoch, also eine Reduktion der deutschen Treibhausgasemissionen bis 2030 um 55% im Vergleich zu 1990, stammte noch aus dem Jahr 2010 und ist mit den Zielen des Paris Agreement nicht vereinbar.

Ziel einer sicheren und preisgünstigen Energieversorgung

Das Ziel einer sicheren und preisgünstigen Energieversorgung für die industrielle Wettbewerbsfähigkeit wurde ebenfalls von einer Mehrheit der TeilnehmerInnen mitgetragen, insbesondere von den Industrieverbänden, dem Wirtschaftsministerium und der Landesregierung in Nordrhein-Westfalen, ein Bundesland also, das auch neben der Kohleindustrie einen hohen Industrieanteil hat.

Strukturanpassungen in den Kohleregionen

Strukturanpassungen in den Kohleregionen als regionalökonomisches Ziel wurde von einer breiten Mehrheit unterstützt. Die Gewerkschaften legten hier besonderen Wert auf Entschädigungen und neue Erwerbsmöglichkeiten für MitarbeiterInnen der Kohleindustrie. Energieversorger waren an einem ‚gemächlichen’ Ausstieg interessiert – und zusätzlich an maximalen Ausgleichszahlungen. Den lokalen und regionalen Regierungsvertretern schließlich war an einer möglichst hohen finanziellen Unterstützung für den Strukturwandel vor Ort gelegen.

Einfluss der rechtsextremen Partei AfD eindämmen

Ein weniger offensichtliches politisches Ziel, den Einfluss der rechtsextremen Partei AfD, insbesondere in Ostdeutschland, einzudämmen, wurde von allen befragten Akteuren getragen; insbesondere aber von den ostdeutschen Landesregierungen und, innerhalb der Bundesregierung, vor allem vom Wirtschaftsministerium, unterstützt.

Eine Einordnung des Kompromissvorschlags

Anhand dieser vier Ziele lässt sich der Kompromissvorschlag der Kommission wertend einordnen:

• Erstens war das Umweltziel im Mandat der Kommission enthalten, wenngleich auch das veraltete und wenig ambitionierte Minderungsziel als Grundlage genommen wurde.
• Zum Zweiten wurde das Ziel der Stärkung der Regionen im Hinblick darauf, die AfD im Zaum zu halten, berücksichtigt.
• Drittens spielte die wettbewerbliche Wirtschaftsfähigkeit eine eher nachgelagerte Rolle. Eine Vielzahl von Studien belegte, dass ein früherer oder späterer Ausstieg nur geringen Einfluss auf eine kostengünstige Energieversorgung haben würde. Die Kommission hatte zudem kein restriktiv vorgegebenes Budget und das Finanzministerium war nicht direkt in die Arbeit der Kommission beteiligt. Dementsprechend war den Forderungen nach einer strukturellen Unterstützung der Kohleregionen kein Limit gesetzt. Das verhältnismäßig späte Ausstiegsdatum lässt sich folglich mit der Zusammensetzung der Kommissionsmitglieder und ihrer Ziele begründen.

Der Krieg in der Ukraine verändert die Politische Ökonomie der Kohle

Was hat sich nun seit Veröffentlichung des Abschlussberichtes der Kommission getan?

Zum Einen wurde das umweltpolitische Ziel institutionell gestärkt. Nach einer Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts wurde das deutsche Klimagesetz überarbeitet und das Klimaziel 2030 deutlich verschärft. Darüber hinaus hat der Klimawandel im Wahlkampf 2021 eine zentrale Rolle gespielt und die neu gewählte Bundesregierung hat den Klimawandel zur ihrer zentralen Aufgabe erklärt.

Grüne Minister leiten nun die meisten klimarelevanten Ministerien. Zweitens ist die Frage des regionalen Strukturwandels mit dem Inkrafttreten des ‚Strukturstärkungsgesetz Kohleregionen’ beantwortet; den Empfehlungen der Kohlekommission ist somit entsprochen. Und schließlich ist das Ziel, den Erfolg der rechten AfD aufzuhalten, in den Hintergrund gerückt.

Der politische Aufstieg der AfD ist ins Stocken geraten. Auch wenn die Partei in Wahlumfragen noch immer verhältnismäßig gut abschneidet und in einigen Teilen Ostdeutschlands eine stimmenstarke Kraft ist, wächst ihre Unterstützung nicht mehr. Auch steht die neue Bundesregierung weniger in Konkurrenz um Stimmenanteile mit der AfD als die bisherige Regierung unter CDU-Führung.

Der russische Einmarsch in der Ukraine hat deutliche Auswirkungen auf die Politische Ökonomie der Kohle. In unserer Analyse sind wir zu dem Ergebnis gekommen, dass das Ziel der industriellen Wettbewerbsfähigkeit zwar benannt wurde, ein früherer oder späterer Kohleausstieg jedoch nur einen indirekten Einfluss auf diese hat. Da Russland aber im Ukraine-Konflikt den Energiehandel als politisches Instrument missbraucht, befinden wir uns jetzt in einer grundlegend anderen Situation.

Die Wettbewerbsfähigkeit der Industrie steht wie die physische Versorgungssicherheit im Fokus der energiepolitischen Debatte. Energiepolitik ist zu einer Frage der nationalen Sicherheit geworden.

Der Krieg rückt außerdem die internationale und insbesondere die europäische Dimension der Energiewende in den Fokus. Während unsere bisherige Analyse gezeigt hat, dass die europäische Ebene bei den Entscheidungen zum deutschen Kohleausstieg kaum eine Rolle gespielt hat, wird nun deutlich, dass die aktuelle Krise nur in enger Abstimmung und Zusammenarbeit mit unseren europäischen Nachbarn bewältigt werden kann. Die derzeit diskutierten gemeinsamen europäischen Gaskäufe seien hier nur als ein Indiz dafür genannt.

Schlüssel zur Energiesicherheit: Erneuerbare Energien und Energieeffizienz

Die Analyse der Politischen Ökonomie der Kohle hilft uns Empfehlungen abzuleiten, um der aufkommenden Diskussion über einen Ausstieg aus dem Kohleausstieg den Wind aus den Segeln zu nehmen.

Es ist zunächst einmal festzustellen, dass die deutsche Abhängigkeit von russischen Erdgasimporten insbesondere auf den Wärmebedarf und weniger auf den Strombedarf zurückzuführen ist; ein überwiegender Teil des Erdgases wird für Gebäudewärme oder industrielle Prozesswärme benötigt.

Kohle jedoch kann den Gasverbrauch zum Heizen von Gebäuden schlicht nicht ersetzen. Zudem gibt es nur sehr begrenzte Möglichkeiten, Gas in industriellen Prozessen zu ersetzen. Zwar trägt Kohle auch in Deutschland zur Industriewärme bei. Allerdings wird hier insbesondere importierte Steinkohle (zum Teil auch aus Russland) eingesetzt – die heimische Braunkohle wird hier kaum genutzt.

Wie aber kann Deutschland unter den verschärften Bedingungen die Wärmethematik kurz- bis mittelfristig in den Griff bekommen?

Im Gebäudebereich ist der Einsatz von Wärmepumpen, massive Anstrengungen zur Steigerung der Energieeffizienz sowie die Reduzierung des Bedarfs durch Energiesuffizienz von zentraler Bedeutung.

Mit Blick auf die Industriewärme ist die Elektrifizierung für viele Anwendungen eine Option. Für andere Anwendungen wird Wasserstoff die Energielösung sein; der deutsche Staatssekretär Patrick Graichen formulierte es wie folgt: „Putin hat das Narrativ von Erdgas als Brücke kaputtgemacht. Die Brücke ist eingestürzt.“ Wenn es aber nun keine Brücke gibt, muss die Kluft auf anderem Wege überwunden werden. Eine rasche Entwicklung der Wasserstoffinfrastruktur ist geboten.

Zweifellos hat all dies einen erhöhten Strombedarf zur Folge. Um diesen Bedarf nachhaltig und kostengünstig zu decken, geht an einem massiven Ausbau der erneuerbaren Energien kein Weg vorbei. Massive Anstrengungen zur Steigerung der Energieeffizienz sind ebenso wichtig, um perspektivisch die Nachfrage zu senken.

Dies in der gebotenen Geschwindigkeit zu bewerkstelligen, erfordert eine regelrechte Kriegsanstrengung. Sich dabei jedoch auf die Kohle zu verlassen, ist wie ein Pflaster auf einem gebrochenen Bein; Kohle ist weder kurz- noch langfristig eine Lösung.

Das Kapitel ist Teil des Open-Access Buches “The Political Economy of Coal: Obstacles to Clean Energy Transitions”, herausgegeben von Michael Jakob und Jan C. Steckel (2022) bei Routledge. Online ist das Buch frei abrufbar unter: https://doi.org/10.4324/9781003044543

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

Ehrlicher Umgang mit Konflikten und Zeitkonstanten – die Herausforderungen für die Energieversorgung von Morgen von Prof. Dr. Manfred Fischedick, Wuppertal Institut

Mögliche wirtschaftliche Auswirkungen des Ukrainekriegs auf Deutschland von Dr. Thieß Petersen, Bertelsmann Stiftung

Ampelpläne für die Energiewende: Die Richtung stimmt von Andreas Fischer, Institut der deutschen Wirtschaft