Zwei wichtige Fortschritte für die internationale Wettbewerbsfähigkeit der EU - Transforming Economies

Dr. Cora JungbluthBertelsmann Stiftung

Dr. Torben StühmeierMonopolkommission

Der Europäische Binnenmarkt bietet Marktzugang zu etwa 450 Millionen Bürgerinnen und Bürgern und ist mit seiner Wirtschaftsleistung einer der großen Akteure auf den Weltmärkten. Doch die Weltmärkte haben sich seit der Gründung des Binnenmarktes vor über 25 Jahren verändert.

Die Digitalisierung und der Wettbewerb mit China rütteln an zwei Grundpfeilern des Binnenmarktes: dem fairen Wettbewerb und dem freien Marktzugang. Die Europäische Union muss derzeit beweisen, dass sie diesen Herausforderungen Stand hält. Sie zeigt mit zwei großen Vorhaben, dass sie gewillt ist, genau das zu tun.

Mit der Dynamik des Wettbewerbs Schritt halten: Der Digital Markets Act

Die Dominanz der digitalen Plattformen ist den Wettbewerbsbehörden schon lange ein Dorn im Auge. Aufgrund von Netzwerk- und Skaleneffekten neigen Plattformmärkte häufig zu einer stärkeren Marktkonzentration als traditionelle Märkte. Amazon ist beispielsweise umso attraktiver, je mehr Verkäufer und Käufer sich dort tummeln, wodurch Amazons Vormachtstellung immer weiter zementiert wird. Der durch die Corona-Pandemie ausgelöste Digitalisierungsschub dürfte diese Tendenzen noch beschleunigen.

Doch die Möglichkeiten der europäischen Wettbewerbsbehörden gegen die Vormachtstellung der US-amerikanischen Plattformen vorzugehen, waren bislang begrenzt. Die bisherigen Wettbewerbsregeln sind im Kern so alt wie die EU und haben mit der Dynamik der Märkte nicht Schritt halten können. Zu den klassischen Instrumenten Marktmacht zu begrenzen, zählen das Kartellrecht und die Regulierung. Grob gesagt, unterscheiden sich beide Instrumente im Zeithorizont und im Anwendungsbereich.

1. Regulierung: Per Regulierung wird das Verhalten von Unternehmen in bestimmten Sektoren ex ante eingeschränkt. Das geschieht klassischerweise in sogenannten natürlichen Monopolmärkten. In diesen Märkten kontrollieren ein oder wenige Unternehmen den Zugang zu wesentlichen Einrichtungen, ohne dessen Zugang ein wirksamer Wettbewerb kaum möglich ist. Klassische Beispiele sind Energie- oder Telekommunikationsnetze. Betreiber dieser Netze sind typischerweise per Regulierung verpflichtet, Konkurrenten Zugang zu ihren Netzen – gegen ein Entgelt – zu gewähren.
2. Kartellrecht: Das Kartellrecht hingegen gilt allgemein für alle Sektoren und soll eine unzulässige Beschränkung des Wettbewerbs verhindern. Es beruht auf den drei Säulen der Kartellbekämpfung, der Fusionskontrolle und der Missbrauchsaufsicht. Im Europäischen Kontext kommt die Beihilfenkontrolle als vierte Säule hinzu. Die Missbrauchsaufsicht weist die größten Ähnlichkeiten zur Regulierung auf. Durch die Aufsicht soll wettbewerbsschädigendes Verhalten von marktmächtigen Unternehmen sanktioniert werden. Hauptunterschied zur Regulierung ist, dass diese Kontrolle erst ex post erfolgt.

Das Kartellrecht als stumpfes Schwert

Doch aufgrund dieses Unterschiedes – dem Nachweis des wettbewerbsschädigen Verhaltens und dem Eingriff im Nachhinein – erweist sich das Kartellrecht zuteilen als stumpferes Schwert in der Digitalwirtschaft als eine Regulierung. Die Europäische Kommission hat mittlerweile drei große Kartellrechtsverfahren – genauer Missbrauchsverfahren – gegen Google geführt. Nach jahrelangen Rechtsstreitigkeiten hat sie alle Prozesse gewonnen und jeweils Rekordkartellstrafen von mittlerweile insgesamt über acht Milliarden Euro verhängt.

Der Nachweis des wettbewerbsschädigen Verhalten war in jedem Einzelfall zu führen und dauerte entsprechend lange. In digitalen Märkten oft zu lange. Aufgrund der Winner-takes-all-Dynamiken wirken Konzentrationstendenzen ungleich schnell und die des Missbrauchs beschuldigte Unternehmen können selbst im Laufe der Verfahren ihre Machtposition immer weiter zementieren. An der Vormachtstellung Googles haben die Verfahren jedenfalls wenig geändert.

Das hat auch die Europäische Kommission mittlerweile erkannt und plant nun deutlich früher und zügiger gegen bereits potenziell wettbewerbsschädigendes Verhalten der Plattformen vorzugehen. Am 15.12.2020 hat sie mit dem Digital Markets Act ein regulierungsähnliches Regelwerk vorgestellt, mit dem der digitale Raum für die nächsten Jahrzehnte gestaltet werden soll, so Binnenmarkkommissar Thierry Breton.

Kern des Vorhabens ist, das Verhalten der „Torwächter“ stärker im Vorhinein einzugrenzen. Wer genau hierzu zählen wird, ist noch zu definieren. Der aktuelle Entwurf umfasst verschiedene Kriterien anhand von Umsätzen und Nutzerzahlen. Die großen Tech-Konzerne werden aber sicher dazugehören. Sie bestimmten bereits heute mit ihren Ökosystemen die Regeln des Wettbewerbs und entscheiden darüber, wer wirtschaftlich erfolgreich ist und wer nicht.

Ein vielversprechender Ansatz

Das Gesetzesvorhaben zielt ähnlich der klassischen Regulierung darauf ab, den Zugang von Konkurrenten zu den digitalen Ökosystemen zu erleichtern und bestimmte Praktiken der dominierenden Plattformen im Vorhinein zu verbieten. Das ist ein vielversprechender Ansatz. Eine strikte und einzelfallbezogene Prüfung in Kartellverfahren kann die Marktmacht der Plattformen kaum mehr begrenzen.

Die Kartellverfahren dauern in dynamischen Märkten des Internet einfach zu lange. Es gilt vielmehr, das Verhalten der Plattformen bereits im Vorhinein mit regulierungsähnlichen Maßnahmen zu begrenzen bevor der Wettbewerb unwiderruflich erloschen ist.

Die Umsetzung im Detail steht noch aus. Ein Stück weit offen ist die Passgenauigkeit der Maßnahmen. In traditionellen natürlichen Monopolmärkten rührt die Marktmacht in der Regel aus der Kontrolle über den Netzzugang. In den digitalen Märkten sind die Quellen der Marktmacht hingegen diverser. Sicher ist jedoch, dass der Zugang zu Daten eine wichtige Rolle spielen wird.

Die Mitgliedsstaaten müssen die Vorschläge nun erörtern, bevor sie irgendwann in ein Gesetzgebungsverfahren münden. Zu befürchten ist, dass das noch ein langer und hartnäckiger Prozess wird. Die EU-Kommission hat geliefert. Die Mitgliedsstaaten sind nun am Ball, die Vorschläge zügig umzusetzen, bevor die Vormachtstellung der Plattformen unwiderruflich zementiert ist.

Fortschritt auf schwierigem Terrain: Das Investitionsabkommen mit China

Die deutsche EU-Ratspräsidentschaft endete mit einem unerwarteten Paukenschlag: am 30.12.2020 verkündeten die EU und China ihre „grundsätzliche Einigung“ über das EU-China Comprehensive Agreement on Investment (CAI), über das die beiden Seiten seit sieben Jahren verhandelt haben. In den folgenden Monaten werden nun die juristischen Feinarbeiten am Text erfolgen. Es ist davon auszugehen, dass er Ende des Jahres dem Europäischen Rat und Parlament vorgelegt wird.

Mit dem CAI waren große Erwartungen von Seiten der EU mit Blick auf die Wettbewerbsbedingungen für europäische Unternehmen in China verbunden: Das Abkommen sollte endlich ein wirkliches „level playing field“ schaffen, erzwungenen Technologietransfer stoppen, mehr Transparenz in Bezug auf chinesische Staatsunternehmen schaffen und den Flickenteppich aus 25 bestehenden bilateralen Investitionsabkommen zwischen China und den einzelnen Mitgliedsstaaten ersetzen (nur Irland verfügt als einziges EU-Mitglied über kein Abkommen mit China; Belgien und Luxemburg haben ein gemeinsames Abkommen mit China.)

Erwartungen wurden nicht erfüllt

Um es vorweg zu nehmen: Diese Erwartungen wurden nicht erfüllt. Sie waren jedoch auch sehr hochgesteckt, wenn man bedenkt, dass es um Verhandlungen mit China ging. Denn China hat seit seinem WTO-Beitritt 2001 immer wieder gezeigt, dass es vor allem seinen eigenen Maßstäben folgt und nicht der Erwartungshaltung westlichen Wirtschaftspartner. Vor diesem Hintergrund gehen die vorläufigen Bewertungen zum CAI auseinander und oszillieren zwischen „entscheidendem Fortschritt“ und „geringfügiger Verbesserung“.

Als entscheidender Fortschritt kann das Thema Investitionsumfeld, vor allem Zugeständnisse beim Marktzugang, betrachtet werden. Zum einen, weil China hierüber bis zum Durchbruch 2018 nicht verhandeln wollte. Zum anderen, weil aus EU-Sicht tatsächlich deutliche Zugeständnisse und bindende Verpflichtungen erreicht worden sind. Zwei davon, die lange währende Streitthemen zwischen der EU und China waren, sind dabei besonders hervorzuheben:

• Joint Ventures: In einer Reihe von Bereichen, in denen Zugeständnisse beim Marktzugang erfolgen (z.B. Automobil, Finanzdienstleistungen), darf China keine Gemeinschaftsunternehmen mehr vorschreiben. Komplett abgeschafft sind sie mit CAI jedoch nicht.
• Technologietransfer: Maßnahmen und Anforderungen, die zum Transfer von Technologie, Produktionsprozessen und geschütztem Know-how führen, sind explizit verboten.

Beide Punkte werden dazu beitragen, dass europäische Unternehmen in China künftig auf fairere Wettbewerbsbedingungen stoßen als zuvor – vorausgesetzt, dass die Umsetzung vom Papier in die Praxis reibungslos funktioniert. Mit Blick auf Chinas Umgang mit seinen WTO-Verpflichtungen dürfte hier jedoch ein Fragezeichen angebracht sein.

Verbesserung durch Transparenzklausel

Keinen entscheidenden Fortschritt, aber zumindest eine gewisse Verbesserung dürfte die Transparenzklausel mitbringen: Diese sieht vor, dass die Vertragspartner unter bestimmten Umständen das Recht haben, Informationen über die Organisationsstruktur und Eigentumsverhältnisse von Unternehmen mit Blick auf Staatsbesitz und -einfluss anzufordern.

Zwar werden sich dadurch die ungleichen Wettbewerbsbedingungen für ausländische und einheimische Staatsunternehmen nicht unmittelbar ändern. Jedoch könnte die Klausel mittelfristig zumindest zu einer gewissen Disziplinierung im Geschäftsverhalten staatlicher Unternehmen führen.

Sehr deutlich bleibt das CAI bei den oben genannten Erwartungen bei Investitionsschutz und Streitbeilegung zurück: Diese Themen wurden vertagt. Beide Seiten wollen sich aber innerhalb von 2 Jahren nach Abschluss des Abkommens einigen. Das bedeutet auch, dass die 25 Einzelabkommen mit China, die das CAI eigentlich ersetzen sollte, zumindest teilweise weiterhin in Kraft bleiben dürften.

Beim Thema Investitionsschutz und Streitbeilegung treffen Unternehmen aus unterschiedlichen EU-Staaten je nach Ausprägung bzw. Existenz eines nationalen Abkommens weiterhin auf zum Teil unterschiedliche Bedingungen in China. Umgekehrt bleiben chinesische Investoren in der EU vorläufig mit dem bestehenden Flickenteppich konfrontiert.

Ein politisches Signal

Jenseits seines Einflusses auf die gegenseitigen Wettbewerbsbedingungen hat das CAI außerdem eine erhebliche politische Signalwirkung: Während Beijing das Abkommen unverhohlen als Propagandaerfolg und deutliche Botschaft an die USA feiert, ist die Situation für die EU ambivalent. Einerseits hat sie sich als souveräner internationaler Akteur gezeigt, der eigenständig Dinge „auf die Straße bringt“, und der globalen Wirtschaftsmacht China an einigen Stellen deutliche Zugeständnisse abgerungen hat.

Andererseits kam die unerwartete Einigung aus zwei Gründen zu einem zumindest diskussionswürdigen Zeitpunkt: erstens stand die Inauguration des neuen US-Präsidenten kurz bevor, der bereits signalisiert hat, dass er gegenüber China – im Gegensatz zu seinem Vorgänger – den Schulterschluss mit gleichgesinnten Ländern suchen möchte. Dass die EU in dieser Situation auf China zugeht, steht daher in deutlicher Kritik; zweitens bringen die jüngsten Entwicklungen in Xinjiang und Hongkong die EU in einen Wertekonflikte, insbesondere auch weil die EU beim Thema Zwangsarbeit mit dem CAI keinen großen Wurf machen konnte.

Mit diesem Thema könnte auch die Ratifizierung des CAI stehen und fallen: China hat im Nachhaltigkeitskapitel immerhin zugesichert, sich um die Ratifizierung der ILO-Konventionen Nr. 29 und Nr. 105 zur Zwangsarbeit zw. deren Abschaffung zu bemühen (IV.3.4.2). Wenn es hier im Laufe des Jahres keine deutlich wahrnehmbare Bewegung gibt, könnte das Europäische Parlament sich mit einer Zustimmung zum Abkommen schwer tun. Dieses Risiko setzt zumindest gewisse Anreize für China, die Themen Umwelt, Arbeit und Soziales tatsächlich ernst zu nehmen.

Abschließend ist noch festzuhalten, dass das CAI nur ein Baustein für die künftige Ausgestaltung der europäisch-chinesischen Beziehungen ist und in seiner Eigenschaft als Investitionsabkommen nicht alle Probleme im Wettbewerb mit China lösen kann. Mit dem CAI und dem Digital Markets Act signalisiert die EU jedoch klaren Willen, die aktuellen Herausforderungen anzugehen und die internationale Wettbewerbsfähigkeit des Europäischen Binnenmarktes zu erhalten.