Wie die internationale Arbeitsteilung zum Klimaschutz beitragen kann - Transforming Economies

Dr. Thieß PetersenBertelsmann Stiftung

Die internationale Arbeitsteilung beschreibt die weltweite Aufteilung von Produktionsaktivitäten auf bestimmte Länder und die Spezialisierung einzelner Länder auf bestimmte Güter. Sie hat sowohl emissionserhöhende als auch emissionssenkende Wirkungen, wobei gegenwärtig die emissionserhöhenden Effekte überwiegen.

Mit Blick auf das Ziel der Klimaneutralität besteht die zentrale wirtschaftspolitische Herausforderung darin, die internationale Arbeitsteilung so auszugestalten, dass die emissionsreduzierenden Effekte gefördert und die emissionserhöhenden Konsequenzen reduziert werden. Dazu eignen sich sowohl Maßnahmen auf der nationalen als auch auf der EU-Ebene.

Emissionserhöhende Effekte des Außenhandels

Wachstumseffekte

Die internationale Arbeitsteilung hat für die beteiligten Volkswirtschaften eine Steigerung des Wirtschaftswachstums zur Folge. Im Normalfall geht ein stärkeres Wirtschaftswachstum mit einem Anstieg der Treibhausgasemissionen einher.

Spezialisierungseffekte

In den letzten Jahrzehnten hat sich der weltweite Handel vor allem dadurch ausgezeichnet, dass arbeitsintensive Produktionsschritte aus hoch entwickelten Industrienationen wie Deutschland in Länder mit geringen Löhnen (also in die bevölkerungsreichen Schwellen- und Entwicklungsländer) verlagert wurden. Dort werden in der Regel emissionsintensivere Produktionsverfahren angewendet als in den Industrieländern. Das führt zu einem Anstieg der weltweiten Treibhausgasemissionen.

Transporteffekte

Im Fall der internationalen Arbeitsteilung werden Waren nicht mehr nur innerhalb eines Landes transportiert, sondern zwischen Ländern. Diese Verlängerung der Transportwege bedeutet einen höheren Energieverbrauch und höhere Emissionen.

Emissionsreduzierende Effekte des Außenhandels

Wettbewerbseffekte

Der internationale Handel erhöht den Wettbewerbsdruck auf die Unternehmen. Zur Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit müssen sie ihre Produktivität steigern. Das betrifft alle Produktionsfaktoren, auch die Energie- und Rohstoffproduktivität. Die Folge ist eine Reduzierung der Treibhausgasemissionen.

Ein Teil dieser Emissionseinsparungen kann jedoch dadurch zu Nichte gemacht werden, dass Produktivitätssteigerungen die Güterpreise senken und ein geringerer Preis zu einer höheren Güternachfrage führt, an die die Unternehmen ihre Produktion wiederum anpassen. Diese sogenannten Reboundeffekte bedeuten höhere Treibhausgasemissionen. Im schlimmsten Fall können die Gesamtemissionen wegen eines Reboundeffekts von über 100 Prozent sogar steigen.

Technologietransfer

Der internationale Handel bedeutet einen Wissens- und Technologietransfer. Länder, die über keine eigenen klimafreundlichen Technologien und Produkte verfügen, können diese importieren und nutzen.

Außerdem können Länder, die ihrerseits nicht in der Lage sind, einen emissionssparenden technologischen Fortschritt durchzuführen, so das erforderliche Wissen aus dem Ausland beziehen und folglich ihre Emissionen verringern.

Außenhandel, Klimawandel und Klimaschutz

Im Rahmen der internationalen Arbeitsteilung spezialisieren sich Länder auf die Herstellung bestimmter Produkte, die sie anschließend austauschen. Das hat sowohl emissionserhöhende als auch emissionssenkende Wirkungen, wobei gegenwärtig die emissionserhöhenden Effekte… →

Empirische Befunde

Verschiedene Studien gehen davon aus, dass mit der Produktion und dem Transport von Exporten und Importen in den vergangenen Jahrzehnten rund 20 bis 30 Prozent der jährlichen weltweiten CO₂-Emissionen verbunden waren bzw. 22 bis 35 Prozent.

Das bedeutet jedoch nicht, dass es ohne den internationalen Handel 20 bis 35 Prozent weniger Emissionen geben würde. Gäbe es keinen grenzüberschreitenden Handel, ist zu erwarten, dass bisher importierte Produkte in den Importländern hergestellt werden.

Das bedeutet, dass die Emissionen des internationalen Handels durch Emissionen, die bei der Herstellung im eigenen Land entstehen, ersetzt werden. Ob das weltweite Emissionsvolumen dadurch größer oder kleiner ausfallen würde, ist nicht eindeutig vorhersehbar.

Auswirkungen der Klimapolitik auf den Handel

Zur Verringerung der eigenen Emissionen bieten sich grundsätzlich drei Instrumente an: die Ordnungspolitik, eine Bepreisung klimaschädlicher Aktivitäten durch einen CO₂-Preis und eine Subventionierung klimaschützender Aktivitäten.

Die ersten beiden Maßnahmen haben den Effekt, dass emissionshaltige Produkte teurer werden. Bei ordnungspolitischen Vorgaben liegt das daran, dass die Unternehmen klimafreundliche Technologien einsetzen müssen, deren Produktionskosten aktuell und auf absehbare Zeit über den Kosten fossiler Produktionsverfahren liegen. Beim CO₂-Preis steigen die Herstellungskosten um diesen Preis.

Die Folge: Unternehmen haben einen Anreiz, ihre Produktion in Länder zu verlagern, in denen eine weniger strenge Klimaschutzpolitik herrscht. Erfolgt die Produktionsverlagerung als Reaktion auf ordnungspolitische Maßnahmen, wird das als Pollution Haven Effekt bezeichnet. Ein Anstieg des Emissionsvolumens im Ausland als Folge einer Bepreisung emissionsverursachender wirtschaftlicher Aktivitäten im Inland ist ein Spezialfall des Pollution Haven Effekts, der als Carbon Leakage bezeichnet wird.

Die dritte Möglichkeit zur Förderung des Klimaschutzes besteht aus der Subventionierung von klimafreundlichen Produkten und Technologien. Eine Subvention – das kann sowohl eine Finanzhilfe als auch eine Steuererleichterung sein – wirkt für die Unternehmen wie eine zusätzliche Einnahme. Daher können sie ihre Produkte zu einem geringeren Preis verkaufen, was die preisliche internationale Wettbewerbsfähigkeit verbessert. Die Folge sind höhere Verkaufszahlen und ein Anstieg der Produktionsmenge.

Auswirkungen der Klimapolitik auf das Emissionsvolumen

Mit Blick auf die Emissionen sind mehrere Effekte zu berücksichtigen.

Im Inland werden die preissenkenden Subventionen nur gewährleistet, wenn die Unternehmen emissionssparende Technologien einsetzen. Gleichzeitig nimmt jedoch die Menge der produzierten Güter zu, was den Emissionsausstoß erhöht. Ob das per Saldo im Inland zu einem Anstieg oder Rückgang des Emissionsausstoßes führt, ist auf Basis theoretischer Überlegungen nicht vorhersagbar.

Im Ausland kommt es zunächst zu einem Rückgang emissionsverursachender Aktivitäten, weil die ausländischen Unternehmen gegenüber der subventionierten inländischen Konkurrenz an preislicher Wettbewerbsfähigkeit verlieren. Dort verringern sich die Emissionen.

Für die ausländischen Unternehmen steigt gleichzeitig der Anreiz bzw. Zwang, durch technologischen Fortschritt die Produktionskosten zu reduzieren, um so preislich wieder wettbewerbsfähiger zu werden. Sofern sich diese Anstrengungen in Form eines emissionssparenden technologischen Fortschritts äußern, sinkt die Emissionsintensität der Produktion im Ausland, was die Emissionen des Auslands verringert. Erneut sind jedoch die bereits erwähnten Reboundeffekte zu berücksichtigen.

Nationale Handlungsempfehlungen

Auf nationaler Ebene sind zahlreiche emissionssparende Strategien und Einzelmaßnahmen denkbar. Von zentraler Bedeutung sind der Ausbau erneuerbarer Energien, die Förderung der Circular Economy zur Reduzierung des Ressourcenverbrauchs und die Steigerung der Energie- und Ressourceneffizienz.

Um die Dekarbonisierung von Wirtschaft und Gesellschaft zusätzlich voranzutreiben, bieten sich die beschriebenen klimapolitischen Maßnahmen an, also höhere nationale CO₂-Preise, Subventionen für klimafreundliche Produkte und Aktivitäten und ordnungspolitische Vorgaben. Wegen der skizzierten Pollution Haven Effekte und des Carbon Leakage brauchen diese Maßnahmen aber auch eine außenwirtschaftliche Flankierung. Die dafür erforderliche Gesetzgebungskompetenz liegt jedoch nicht mehr in Deutschland, sondern bei der EU.

Wirtschaftspolitische Ansatzpunkte auf der Ebene der EU

Das zentrale außenwirtschaftspolitische Instrument zur Flankierung von spürbaren CO₂-Preisen ist ein steuerlicher Grenzausgleichsmechanismus. Er belegt aus dem Ausland importierte Produkte mit dem im Inland gültigen CO₂-Preis. Die EU ist die erste Region, die dieses Instrument schrittweise einsetzt.

Seit dem 1. Oktober 2023 werden die direkten Emissionen bei ausgewählten Importgütern erfasst, wenn auch noch nicht bepreist. Betroffen sind zunächst die wichtigsten energieintensiven Produkte Strom, Zement, Düngemittel, Wasserstoff sowie Eisen, Stahl und Aluminium – jeweils sowohl in reiner als auch in verarbeiteter Form.

Ab dem 1. Januar 2026 können diese Güter nur noch eingeführt werden, wenn in Höhe der enthaltenen CO₂-Emissionen entsprechende EU-Emissions-Zertifikate erworben werden. Im Ausland geltende CO₂-Preise werden dabei angerechnet.

Darüber hinaus gibt es weitere Ansatzpunkte für die EU zur Förderung des Klima- und Umweltschutzes durch die Außenwirtschaftspolitik. Exemplarisch können zwei Maßnahmen genannt werden.

Importzölle modifizieren

Um den Import von Produkten mit einer geringen Emissionsintensität zu forcieren, könnte die EU ihre Importzölle so modifizieren, dass sie diese für emissionsarme Produkte sowie für Umweltschutzgüter senkt. Letzteres sind Waren und Dienstleistungen, die der Vermeidung, der Verminderung und der Beseitigung von Umweltbelastungen dienen. Das würde die Absatzchancen anderer Länder erhöhen, was zu Skaleneffekten bei der Produktion führen könnte – und so die Preise für diese Güter senken würde.

Ferner können höhere Importzölle für klimaschädliche Produkte eingesetzt werden, um so deren Produktion im Rest der Welt zu verringern. Ein deutlich stärkerer Schritt wäre es, den Import von besonders umwelt- und klimaschädlichen Produkten komplett zu verbieten. Beispiele dafür sind das Einfuhrverbot von Elfenbein sowie von illegal geschlagenem Tropenholz und daraus gewonnen Produkten.

Freihandelsabkommen erneuern

Neben der Zollpolitik bietet sich ein weiteres handelspolitisches Instrument an, nämlich der Abschluss neuer Freihandelsabkommen oder die Überarbeitung bestehender Abkommen. So könnte die EU versuchen, ihre Freihandelsabkommen stärker mit klimaschützenden Elementen ausstatten und dabei auch finanzielle Mittel zum Aufbau klimafreundlicher Infrastrukturen in den Schwellen- und Entwicklungsländern bereitstellen. Diese Maßnahmen werden zwar bereits angewendet, allerdings nur in sehr geringen Umfängen.

Wichtig ist bei all diesen Instrumenten jedoch auch, dass kritische Importabhängigkeiten vermieden werden. Sie können sich ergeben, wenn Deutschland (bzw. die EU) auf bestimmte Produkte eines Landes angewiesen ist, weil es dafür keine Substitutionsmöglichkeiten gibt und die fehlenden Importe einen hohen wirtschaftlichen Schaden für Deutschland bzw. die EU nach sich ziehen. Derartige Abhängigkeiten können von den Lieferländern politisch genutzt und als wirtschaftliches Druckmittel eingesetzt werden.

Fazit und Ausblick

Ziel nachhaltiger außenwirtschaftlicher Beziehungen muss es sein, die bisherige Spezialisierung der internationalen Arbeitsteilung dahingehend zu verändern, dass sich diese nicht mehr an den komparativen Kostenvorteilen bei emissionsintensiven Produktionsverfahren orientiert (also Produktionsschritte in arbeitsreiche Länder mit klimaschädlichen Technologien verlagert), sondern an komparativen Kostenvorteilen bei klimafreundlichen Technologien und Produkten. Um dies zu erreichen, müssen die Klimaschutzpolitik und die Handelspolitik zukünftig stärker zusammengedacht werden.

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

Wie Dekarbonisierung die Geografie der industriellen Produktion verändert von Laima Eicke, RIFS und Kollegen

Handelspolitik für mehr Klimaschutz von Prof. Dr. Galina Kolev, Hochschule RheinMain

Kreislauffähiger Konsum: Hürden verstehen und abbauen von Kathleen Jacobs, Wuppertal Institut