Öffentliche Technologiefonds für industrielle Systeminnovationen jetzt einführen - Transforming Economies

Dr. Heike BelitzDIW Berlin

Prof. Dr. Martin GornigDeutsches Institut für Wirtschaftsforschung (DIW)

Die technologische Transformation der Industrie muss einen entscheidenden Beitrag zur Bekämpfung des Klimawandels leisten. Um die notwendigen industriellen Systeminnovationen zu beschleunigen, sollten Investitionshilfen über öffentliche Technologiefonds unabhängig und transparent vergeben werden.

Deutschland hat sich verpflichtet, die Treibhausgasemissionen deutlich zu senken. Für die Industrie folgt daraus neben verstärkten Maßnahmen zur Energieeinsparung die Notwendigkeit, technologische Innovationen für eine Abkehr von fossilen Energien aus Öl, Kohle und Gas zu realisieren.

Die veränderten politischen Rahmenbedingungen als Reaktion auf den Klimawandel und die Forderung nach Dekarbonisierung der Produktion setzen die Industrie besonders unter Druck. Die Investitionssummen, die für den langfristigen klimaneutralen Umbau der Industrie erforderlich sind, sind enorm. Allein für eine weitgehend CO2-freie Industrieproduktion wird bis zum Jahr 2050 mit Investitionsaufwendungen in Höhe von bis zu 230 Milliarden Euro gerechnet.[1]

Deutschland braucht seine starke Industrie

Für den Erhalt und eine ausgewogene Verteilung des Wohlstands in Deutschland ist eine starke Industrie jedoch weiterhin zentral. In diesem Sektor werden viele Maschinen und Anlagen eingesetzt und so eine hohe Arbeitsproduktivität erreicht, gleichzeitig herrscht eine hohe Tarifbindung.

Die Industrie ist für mehr als 80 Prozent der deutschen Exporte verantwortlich. Sie leistet damit einen wesentlichen Beitrag zur Sicherung des Außenwerts des Euro. In der Industrie wird das Gros der privaten Forschungsausgaben investiert und so die Basis für den technologischen Fortschritt auch in anderen Bereichen gelegt. Angesichts der demografischen Entwicklung und der aktuell zunehmenden öffentlichen Verschuldung ist Deutschland auf den Wachstumsbeitrag der Industrie weiter dringend angewiesen.

Systemrisiko bei innovativen Technologien zur Dekarbonisierung

Neue Technologien für die Dekarbonisierung der Industrie müssen die bisherige Produktionsweise in ganzen Wertschöpfungsketten umgestalten. So werden massenhaft Batterien zur Speicherung von unregelmäßig anfallendem Ökostrom benötigt. Dafür müssen neue ressourcenschonende Verfahren über den gesamten Lebenszyklus der Batterie von der Erzeugung der Rohstoffe über die Herstellung bis zur Entsorgung bzw. Aufbereitung entwickelt und eingesetzt werden.

Daran sind Unternehmen verschiedener Branchen beteiligt. Nur ihr Zusammenwirken wird ein neues Technologiebündel hervorbringen, das den Erfordernissen einer ressourcenschonenden Kreislaufwirtschaft gerecht wird.

Neben dem mit jeder Innovation verbundenen technischen Risiko tragen die beteiligten Unternehmen somit auch ein systemisches Risiko, weil ihr wirtschaftlicher Erfolg stark an den der vor- und nachgelagerten Entwicklungsstufen gebunden ist. Hier kann letztlich nur der Staat dazu beitragen, dieses technologische Systemrisiko zu mindern, indem er die Kooperation aller Akteure einer neuen Wertschöpfungskette mitorganisiert und ihr wirtschaftliches Risiko bei der Überführung in den Produktionsmaßstab mindert.

Technologieoffenheit und vorwettbewerbliche Förderung reichen nicht aus

Wie die Mitwirkung des Staates bei der technologischen Erneuerung ausgestaltet sein sollte, ist allerdings unter Wirtschaftswissenschaftlern und Politikern umstritten. Diese zeigte sich etwa in den Wahlprogrammen der Parteien zur Bundestagswahl 2021[2]. In der Wissenschaft lassen sich vereinfacht zwei polarisierende Sichtweisen unterscheiden:

• die liberale, nicht-interventionistische Sicht, die die Fähigkeit des Staates zur Identifizierung von Zukunftstechnologien und zur Auswahl von förderwürdigen Technologien bestreitet und die staatliche Aktivität auf die Ausformung der wettbewerblichen beziehungsweise infrastrukturellen Rahmenbedingungen für neue Technologien beschränkt.
• die gestaltende, interventionistische Sicht, die eine Schwerpunktsetzung für unerlässlich hält und eine aktive Rolle des Staates bei der Auswahl und Anwendung strategischer Zukunftstechnologien einfordert.

Bei den sogenannten Game-Changer-Technologien zur Dekarbonisierung der Industrie mit ihren hohen Forschungskosten, aber auch mit systemischen Umsetzungsrisiken und enormen Investitionssummen reichen Politikkonzepte, die allein auf Technologieoffenheit und vorwettbewerbliche Förderung setzen, nicht mehr aus. Deshalb werden in Deutschland und anderen Industrienationen bereits neue Instrumente aktiver Industriepolitik ausprobiert. 2019 wurde vom Bundesforschungsministerium in Deutschland die Agentur für Sprunginnovationen (SprinD) zur Unterstützung disruptive Innovationen gegründet.

Deutschland war auch ein Treiber der Entwicklung des noch jungen EU-Instruments der Important Projects of Common European Interest (IPCEI), mit dem die Förderung ausgewählter neuer Technologien bis unmittelbar zur ersten kommerziellen Nutzung ausgedehnt wurde.

So startete im Frühjahr 2021 in Deutschland die Förderung einer IPCEI-Projektfamilie für die Wasserstoffproduktion, die die gesamte Wertschöpfungskette von der Wasserstofferzeugung, über den Transport bis hin zu Anwendungen in der Industrie abbildet. Diese nationalen Projekte sollen in der EU miteinander vernetzt werden und so zum Aufbau einer europäische Wasserstoffwirtschaft beitragen.[3]

Staatliche Technologiefonds zum Anschub innovativer Systemtechnologien

Angesichts der Dringlichkeit der Transformation der Industrie auf dem Weg zur Klimaneutralität muss die neue Bundesregierung nun konkret bei der Umsetzung einer aktiven, handhabbaren Industriepolitik vorangehen. In der aktuellen politischen Diskussion gewinnt man manchmal den Eindruck, es fehle an den notwendigen öffentlichen Investitionsmitteln.

Tatsächlich aber liegt hier nicht der Engpass. Selbst wenn man nach der Corona-Pandemie rasch zu den Regelungen der Schuldenbremse zurückkehrt und auf Steuererhöhungen verzichtet, lassen sich vorhandene Rücklagen regelkonform für den Aufbau von Investitionsfonds nutzen.[4]

Entscheidend ist vielmehr, dass diese Mittel jetzt schnell und effizient für den Umbau der Industrie eingesetzt werden. Ein Weg dazu sind staatlich finanzierte Technologiefonds mit einem Taskforce-Management und klarer Zuordnung der Verantwortung, die die Investitionszusagen der Unternehmen koordinieren.

Beispiele für solche Managementstrukturen finden sich in den USA. So konnten im Programm „Warp Speed“ durch die Koordinierung der Regierungsbehörde für biomedizinische Forschung und Entwicklung und staatlichen Finanzmitten eine rasche Skalierung der Produktion von Coronaimpfstoffen erzielt werden. [5]

Solche staatlich koordinierten und finanzierten Technologiefonds müssen so transparent wie möglich initiiert werden – auch um den Einfluss von Lobbyisten und Korruption zu begrenzen. Sie sollten unabhängig sein, um großen administrativen Aufwand mit langwierigen Entscheidungsprozessen zu vermeiden.

Ihre Projekte sollten kooperativ angelegt sein, so dass nicht nur einzelne Unternehmen davon profitieren. Die Fonds müssen öffentlich Rechenschaft ablegen und regelmäßig evaluiert werden. Zudem sollten Rückzahlungsmechanismen installiert werden, die sichern, dass im Erfolgsfall nicht nur die geförderten Unternehmen, sondern auch der Staat direkt eine Risikoprämie erhält.

Um einen wirksamen Anstoß zur Transformation der Industrie zu leisten, müsste der Bund für die hier skizzierten Technologiefonds zunächst einen Betrag von schätzungsweise 30 Milliarden Euro bereitstellen.^[6]

Literatur

[1] Boston Consult Group und Prognos AG (2018): Klimapfade für Deutschland (online verfügbar)

[2] Belitz, H; Gornig, M.: Industriepolitik: Technologieorientierte öffentliche Investitionsfonds als neues Instrument. DIW Politik aktuell, Nr. 71. (online verfügbar)

[3] Gemeinsame Pressemitteilung von BMWi und BMVI am 28.05.2021, „Wir wollen bei Wasserstofftechnologien Nummer 1 in der Welt werden“ (online verfügbar).

[4] Gemeinschaftsdiagnose (2021): Krise wird allmählich überwunden – Handeln an geringerem Wachstum ausrichten, Herbstprognose 2021 (online verfügbar).

[5] Vgl. Details zur Operation Warp Speed auf der Website des US-Verteidigungsministeriums (online verfügbar).

[6] Vgl. Belitz, H. et al. (2020): Mit Investitionen und Innovationen aus der Corona-Krise. DIW Wochenbericht Nr. 24, 442–451 (online verfügbar).