Kohleausstieg: Mögliche Effekte der Fördermaßnahmen

Prof. Dr. Oliver HoltemöllerLeibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH)

Wie haben die milliardenschweren Fördermaßnahmen im Zuge des deutschen Kohleausstiegs wirtschaftlich, sozial und strukturell gewirkt? Auch wenn belastbare Wirkungsanalysen erst in einigen Jahren möglich sein werden, lassen sich aus den bisherigen Analysen wichtige Zwischenergebnisse und wirtschaftspolitische Implikationen ableiten.

Der Kohleausstieg ist ein regionaler ökonomischer Schock

Der Kohleausstieg stellt für die Braunkohleregionen – die Lausitz, das Rheinisches Revier und das Mitteldeutsches Revier – einen ökonomischen Schock dar. Neben direkten Beschäftigungsverlusten im Bergbau und in der Verstromung sind erhebliche indirekte Effekte auf Zulieferer, Investitionstätigkeit und regionale Wertschöpfung zu erwarten.

Aber auch ohne den politisch beschlossenen Ausstiegspfad hätte sich die Lage in den Revieren verändert. Vor allem aufgrund der Demografie, aber auch, weil die Verwertung fossiler Energieträger im Zuge des Ausbaus erneuerbarer Energien ohnehin wirtschaftlich weniger attraktiv geworden wäre.

Unsere Evaluierung des Leibniz-Instituts für Wirtschaftsforschung Halle (IWH) und desRWI – Leibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Essen arbeitet mit einem Alternativszenario, das beschreibt, wie sich die Regionen mit Kohleausstieg, aber ohne strukturpolitische Unterstützung des Bundes voraussichtlich entwickelt hätten.

Die Modellrechnungen zeigen, dass ohne flankierende Maßnahmen die wirtschaftliche Aktivität in den Braunkohlerevieren dauerhaft gegenüber einem Basisszenario ohne Kohleausstieg (aber gleichwohl mit Berücksichtigung der dämpfenden Effekte der Demografie) sinken würde. Besonders stark betroffen wäre die Lausitz, gefolgt vom Rheinischen Revier; im Mitteldeutschen Revier fielen die Effekte geringer aus.

Haupttreiber sind ein rückläufiger Kapitalstock infolge sinkender Investitionen sowie ein abnehmendes Arbeitsvolumen. Für die sogenannten Kapitel-2-Regionen – strukturschwache Standorte von Steinkohlekraftwerken und einzelne ehemalige Braunkohlereviere – wären demgegenüber nur geringe ökonomische Effekte zu erwarten.

Logik der Förderung: Wirkungskanäle des Strukturwandels

Vor diesem Hintergrund zielt die Förderung der Regionen darauf ab, den Strukturwandel aktiv zu gestalten und negative Pfadabhängigkeiten zu vermeiden. Die Evaluierung ordnet die Fördermaßnahmen in ein ökonomisches Wirkungsmodell ein. Im Zentrum steht die soziale und wirtschaftsnahe Infrastruktur, die über mehrere Kanäle auf die regionale Entwicklung wirkt.

Investitionen in Bildung, Gesundheit, Kultur, Erreichbarkeit, Forschung und Entwicklung oder Klimaschutz verbessern die Bedingungen für den Einsatz der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital und erhöhen mittel- bis langfristig die Produktivität. Diese wiederum ist entscheidend für den Umfang wirtschaftlicher Aktivität und damit für Einkommen, Beschäftigung und Wohlstand.

Wichtig ist dabei die Perspektive: Die Förderung zielt weniger auf kurzfristige Kompensation von Arbeitsplatzverlusten, sondern auf den Aufbau neuer, tragfähiger Entwicklungspfade. Sozialkapital, Vernetzung, Innovationsfähigkeit und Standortattraktivität spielen dabei eine zentrale Rolle. Entsprechend breit ist der Katalog förderfähiger Maßnahmen angelegt.

Mittelabfluss und Allokation: langsamer Start, hohe Konzentration

Der Mittelabfluss hat seit dem Jahr 2020 nur langsam Fahrt aufgenommen, inzwischen aber deutlich an Dynamik gewonnen. Dies ist angesichts der Komplexität der Programme, der föderalen Zuständigkeiten und der Größe vieler Projekte wenig überraschend. Ende des Jahres 2024 waren große Teile der Mittel zumindest verplant oder bewilligt, der tatsächliche Abfluss verläuft weiterhin schleppend.

Inhaltlich konzentrieren sich die bewilligten Mittel bislang stark auf wachstumsorientierte Bereiche. Besonders bedeutend sind Investitionen in die wirtschaftsnahe Infrastruktur, Standorte für Betriebe, Forschung und Entwicklung sowie Verkehrsinfrastruktur und Klimaschutz.

Bildung, Kultur, Gesundheit und Sozialkapital sind ebenfalls vertreten, nehmen aber anteilig eine geringere Rolle ein. Regional zeigt sich eine hohe Konzentration der Mittel innerhalb der Reviere, was auf gezielte Leuchtturmprojekte, aber auch auf unterschiedliche administrative Kapazitäten der Kreise hinweist.

Hintergründe der Evaluierung

Aussagekräftige Wirkungsanalysen werden zwangsläufig erst mit erheblicher Zeitverzögerung möglich sein. Viele Projekte befinden sich noch in Planung oder mitten in der Umsetzung; und selbst abgeschlossene Investitionen entfalten ihre ökonomischen Effekte oft erst nach Jahren.

Unsere Evaluierung folgt daher einem mehrstufigen Ansatz: Zunächst stehen Mittelverwendung, Projektstruktur und Umsetzungsstand im Fokus, später erst kausale Wirkungsanalysen auf Beschäftigung, Produktivität oder Demografie. Methodisch basiert die Evaluation auf regionalökonomischen Vergleichsansätzen mit Kontrollgruppen sowie auf einer fortlaufenden Weiterentwicklung von Indikatoren zur Regionalentwicklung. Ziel ist es, langfristig belastbare Aussagen über zusätzliche Effekte der Förderung gegenüber dem Alternativszenario treffen zu können.

Ergänzt wird die quantitative Analyse durch Fallstudien, unter anderem zur Modellfabrik Papier und zum BioökonomieREVIER im Rheinischen Revier. Diese Beispiele verdeutlichen wie anwendungsnahe Forschung, Vernetzung von Wissenschaft und Wirtschaft sowie strategische Schwerpunktsetzung neue Wertschöpfungsperspektiven eröffnen können.

Zugleich wird deutlich, dass die quantitative Abschätzung der gesamtwirtschaftlichen Effekte einzelner Projekte derzeit kaum möglich ist. Ihr Erfolg hängt stark davon ab, ob es gelingt, die Aktivitäten über die Förderphase hinaus zu verstetigen und in regionale Innovationssysteme einzubetten.

Zwischenfazit: positive Tendenzen, aber lange Strecke

Das Zwischenfazit fällt differenziert aus. Der Kohleausstieg wirkt als dämpfender Faktor auf die regionale wirtschaftliche Entwicklung, kann aber durch strukturpolitische Maßnahmen abgefedert werden – vorausgesetzt die Energieversorgungssicherheit bleibt gewährleistet.

Viele wirtschaftspolitische Zielgrößen – etwa Beschäftigung oder Wertschöpfung – entwickeln sich bislang überwiegend positiv, allerdings sehr heterogen innerhalb der Reviere. Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass demografiebedingte Rückgänge des Erwerbspersonenpotenzials tendenziell unterschätzt werden und künftig stärker berücksichtigt werden sollten.

Der Strukturwandel in den Kohleregionen ist ein langfristiger Transformationsprozess, dessen Erfolg sich nicht allein an kurzfristigen Kennzahlen messen lässt. Die bisherigen Ergebnisse sprechen dafür, dass die Förderinstrumente grundsätzlich geeignet sind, neue Entwicklungspfade zu eröffnen. Ob sie dauerhaft tragen, wird sich jedoch erst im Laufe der kommenden Jahre zeigen.

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

Fairer Kohleausstieg für alle: Jobwechsel statt Frühverrentung fördern von Dr. Nicolas Koch, MCC und Dr. Markus Janser, IAB

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Die Gestaltung gerechter Strukturwandelprozesse: Perspektiven aus der Lausitz von Konrad Gürtler, IASS Potsdam