Ressourceneffiziente Ökonomie und die richtigen Instrumente - Transforming Economies

Prof. Dr. Friedrich ThießenTechnische Universität Chemnitz

Man kann es nicht anders sagen: Es hat ein neues Zeitalter begonnen. Wir vollziehen einen dramatischen Wandel unserer Wirtschaftsweise hin zum Besseren. Wir wollen CO₂-neutral, klima- und umweltgerecht wirtschaften. Wir wollen steigenden Wohlstand, und wir wollen, dass jedermann teilhat. Das sind große Ziele.

Es stellt sich aber die Frage, was genau getan werden muss, um diese Ziele zu erreichen. Wo sind die Ansatzpunkte? Womit soll man beginnen?

Soll man, wie ich es in der Schweiz gehört habe, erst einmal die großen Klimasünder mit dem nötigen Strukturwandel vorangehen lassen, bevor man selbst aktiv wird? Oder soll man, wie das in der Luftfahrtindustrie vorgeschlagen wird, auf neuartige Erfindungen warten, mit denen es dann irgendwann einmal losgehen soll?

Oder kann man vielleicht doch jetzt anfangen, um die Welt ein Stückchen besser zu machen?

Ordoliberalistische Wirtschaftssteuerung

Der folgende Beitrag zeigt, dass man sofort loslegen kann. Das Instrument, das man einsetzen muss, heißt Ordoliberalismus. Dabei handelt es sich um eine Wirtschaftsweise, bei der zwei verschiedene Elemente miteinander kombiniert werden. Das eine Element ist der Liberalismus.

Unternehmen wirtschaften grundsätzlich frei und suchen im Wettbewerb nach den besten Lösungen für die anstehenden Probleme. Das andere Element ist der Ordnungsrahmen, der den Unternehmen zeigt, in welchen Bahnen sie sich bewegen müssen.

Nicht jede Richtung darf von den Unternehmen eingeschlagen werden. Der Staat, besser die Gesellschaft, gibt vor, welche Richtungen erlaubt sind.

Die Instrumente

Um die Richtungen anzugeben, stehen dem Staat im Ordoliberalismus zwei Instrumente zur Verfügung – und diese Instrumente sind das Entscheidende:

• Das erste Instrument sind Gebote und Verbote. Das sind Grenzen, die nicht überschritten werden dürfen. Ein Gebot kann zum Beispiel ein Mindestlohn sein. Ein Verbot kann eine Emissionsgrenze von Schadstoffen sein, die einzuhalten ist.
• Das zweite Instrument ist die sogenannte „pretiale Lenkung“. Darunter versteht man die Lenkung über den Preis. Der Staat gibt bei diesem Instrument Preise vor, die es kostet, wenn ein Unternehmen unerwünschte Aktivitäten entfaltet. Wenn es „zu teuer“ wird, hören die Unternehmen mit einer Aktivität schon von selbst auf.

Dieses Bündel aus Ge- und Verboten sowie pretialen Lenkungsinstrumenten ist eine wunderbare Kombination, um hohes Wirtschaftswachstum, effiziente Ressourcennutzung mit sozialen Mindeststandards und umweltgerechtem Verhalten der Unternehmen zu verbinden.

Der Instrumenteneinsatz

Über die Ge- und Verbote werden die äußersten Grenzen der Aktivitäten der Unternehmen festgelegt. Es handelt sich um Grenzen, die absolut nicht überschritten werden dürfen. Zum Beispiel darf niemand derartigen Lärm verursachen, dass andere gesundheitlich geschädigt werden.

Innerhalb des durch Ge- und Verbote festgelegten Rahmens können Unternehmen grundsätzlich frei wirtschaften. Aber auch innerhalb dieses Rahmens könnten noch Zustände vorhanden sein, die gesellschaftlich eher nicht gewollt sind und als Belastung empfunden werden.

Feinstaub entlang von Autobahnen oder in der Nähe von Flughäfen ist nicht schön. Fluglärm auch unterhalb der Gesundheitsgefährdungsschwelle ist ein Ärgernis. Die Emission von CO₂ verschlechtert das Klima. Aber man kann nicht verlangen, CO₂-Emission sofort vollständig zu stoppen.

Pretiale Lenkung ist nun ein Instrument, mit welchem der Staat Preise setzt, die dem Wert der verursachten Schäden entsprechen. Unternehmen können unverändert weitermachen, solange sie die vom Staat festgelegten Preise bezahlen.

Damit sind frühere Investitionen nicht auf einen Schlag wertlos, wie das bei Ge- und Verboten der Fall sein kann. Gleichzeitig wird aber ein starker Anreiz ausgelöst, die Forschung anzuwerfen und zu prüfen, ob man nicht das gleiche Produkt und die gleiche Leistung mit weniger gesellschaftlichen Nachteilen erzeugen kann – ganz egoistisch, um von den Kosten runterzukommen.

Pretiale Lenkung ist damit in den Phasen des Übergangs von einer Technologie zu einer anderen ein besonders geeignetes Instrument, weil es das bisher Aufgebaute nicht sofort vollständig entwertet, aber gleichwohl unmittelbar einen Anreiz setzt, nach besseren Lösungen zu suchen.

Der Einsatz am Beispiel der Energieerzeugung

Am Beispiel der Energieerzeugung kann gezeigt werden, wie der Staat mit beiden Instrumenten arbeitet. Das Erzeugen von Atomstrom wurde generell verboten, weil sich zeigte, dass die privaten Unternehmen keine Lösung des Problems der Ewigkeitskosten dieser Technologie finden konnten.

Währenddessen setzt man für fossile Energieerzeugung das Instrument der pretialen Lenkung durch Besteuerung der CO₂-Emissionen ein, weil hier noch enormer technischer Fortschritt zu erwarten ist, den es anzuregen gilt.

Luftverkehr als negatives Beispiel

Im Folgenden soll am Beispiel der Luftverkehrswirtschaft gezeigt werden, was man alles falsch machen kann beim Einsatz der genannten Instrumente.

Der Luftverkehr verschafft einerseits vielen Menschen schöne Erlebnisse. Er gilt andererseits als großer Klimasünder. Die Verlärmung von Flughafenregionen und die Feinstaubbelastungen sind große Ärgernisse. Der Luftverkehr wendet viel auf, um die Abgeordneten zu beeinflussen.

Die Frage ist: Wie setzt der Staat hier die ordoliberalen Instrumente von Ge- und Verboten einerseits und der pretialen Lenkung andererseits ein – und was könnte er besser machen?

Man kann drei Phasen unterscheiden, in denen jeweils andere Fehler gemacht wurden.

Zu viel Regulierung in Phase I

Phase I ist die Zeit nach dem zweiten Weltkrieg. Dies war das Zeitalter der Verbote. Der Luftverkehr war weltweit durch ein Netz strikter Regularien beeinflusst. Jeder Staat schützte seine Heimatairline („Flagcarrier“) und behinderte Konkurrenten.

Fliegen war elegant und luxuriös. Nur die Reichsten konnten sich die überteuerten Flüge leisten. Geschäftsmodelle für die breite Masse oder umweltfreundliche Technologien wurden nicht entwickelt. Die strikten Verbote unterdrückten das unternehmerische Handeln.

Zu wenig Regulierung in Phase II

Das änderte sich in den 80er und 90er Jahren, als das Zeitalter des liberalisierten Luftverkehrs begann (Phase II). Mehr Wettbewerb wurde erlaubt. Das setzte Innovationskräfte frei.

Neue Geschäftskonzepte entwickelten sich rasant. Das Segment der Billigflieger entstand. Fliegen wurde zum Alltagsgut. Für den Luftverkehr begann eine einmalige Wachstumsphase.

Jetzt wollte jeder an diesem Boom teilhaben. Kommunen wandelten nicht mehr gebrauchte Militärflughäfen in private Flughäfen um. Airlines setzten auf Wachstum und expandierten. Die Kapazitäten schnellten in die Höhe. Es kam zu Überkapazitäten, die trotz allen Wachstums nicht mehr gefüllt werden konnten. Flughäfen und Airlines rutschten in die Verluste. Purer Kapitalismus ohne Regeln funktioniert nicht.

Die falsche Regulierung in Phase III

Nun begann Phase III, das Zeitalter der Subventionen. Jede Kommune, jede Region, jeder Staat versuchte ihren Airlines und ihren Flughäfen Vorteile zuzuschanzen. Während dazu früher Verbote und Abschottungen genutzt wurden, werden im liberalisierten Zeitalter Subventionen verteilt. Damit diese nicht so offensichtlich sind, werden sie verschleiert.

Über die letzten zwei Jahrzehnte ist ein praktisch lückenloses System entstanden. Das Subventionssystem beginnt bei der staatlichen Forschung, die massiv Aufgaben übernimmt, welche eigentlich die privaten Unternehmen selbst leisten müssten. Dann werden die Flugzeughersteller subventioniert. Auch die Flughäfen sind subventioniert. Die Flugsicherung wird subventioniert, was indirekt den Airlines zugutekommt. Die Airlines werden selbst auch noch direkt subventioniert.[1]

Subventionen werden in Steuervorteilen erbracht (Kerosinsteuer, Mehrwertsteuer). Dann werden geldliche Zuschüsse gewährt (Kredite und Bürgschaften, die später in Eigenkapital umgewandelt und dann abgeschrieben werden). Es gibt Regulierungserleichterungen, indem zum Beispiel Lärmgrenzwerte nicht einmal die von der Weltgesundheitsorganisation erlassenen Grenzwerte für Gesundheitsgefährdung einhalten.

Schließlich gibt es sogenannte „bereitgestellte Güter“. Das sind Infrastrukturmaßnahmen zugunsten von Flughäfen, die sich nie amortisieren, sondern nur errichtet werden, damit ein Flughafen seinen Kunden einen attraktiveren Zugang verschaffen kann. Die Flugsicherungsbehörden werden subventioniert und angehalten, Flugrouten zugunsten von Airlines und zulasten betroffener Bürger einzurichten.

Es ist eine Subventionskaskade entstanden, welche kaum noch zu überblicken ist.

Dabei kommt es auch zu sich widersprechenden Subvention. So erforschen Flugzeug- und Triebwerkhersteller mit staatlichen Subventionen leisere Komponenten. Diese werden aber von den Airlines gar nicht nachgefragt, weil die Lärmgrenzwerte so weit gesetzt sind – auch eine Art der Subvention – dass man leisere Flugzeuge gar nicht haben muss. Während in anderen Branchen massiv CO₂ eingespart wird, bekommt die Luftfahrt noch eine Kerosinsteuerbefreiung.

Die nationalen Gesetzgeber trauen sich bei all ihrem Subventionsdrang nicht, die entsprechenden Instrumente der pretialen Lenkung und die notwendigen Ge- und Verbote zu installieren, um die Luftverkehrsunternehmen zu einem nachhaltigeren Handeln zu zwingen.

Und weil praktisch alle Länder ihre Luftverkehrsunternehmen subventionieren, verbessert sich deren Lage auch nicht grundsätzlich. Die Branche taumelt von Krise zu Krise und gehört zu den am wenigsten nachhaltigen von allen.

Schlussfolgerungen

Das Beispiel der Luftverkehrswirtschaft zeigt, dass man keine Stabilität und keine Effizienz in eine Branche bekommt, wenn man hemmungslos subventioniert und die Instrumente der Ge- und Verbote sowie der pretialen Lenkung nicht sachgerecht nutzt.

Ganz allgemein haben die Ausführungen gezeigt: Man muss nicht warten. Man kann sofort loslegen.

Mit den Instrumenten des Ordoliberalismus liegen die richtigen Handwerkszeuge bereit. Die grundsätzlich

• liberale Wirtschaftsordnung befreit von Starrheiten und Hemmnissen induziert Wachstum und technologischen Fortschritt.
• Grenzwerte verhindern das Überschreiten gesellschaftlich gar nicht gewünschter Zustände.
• Die „pretiale Lenkung“ setzt an entscheidenden Stellen den Booster an, der Forschung und Innovationskraft noch gezielter hervorlockt, um gesellschaftliche Probleme bestmöglich zu lösen.

[1] Vgl. Thießen, F., 2021, Der Luftverkehr und seine Subventionen, Berlin u.a.