Handelspolitik für mehr Klimaschutz - Transforming Economies

Prof. Dr. Galina KolevHochschule RheinMain

Die Dringlichkeit von Maßnahmen gegen die globale Klimakrise erfordert innovative Ideen, um Anreize für die Umsetzung klimapolitischer Instrumente zu schaffen. Die wissenschaftliche Gemeinschaft fordert fast einstimmig eine globale Lösung für diese globale Herausforderung, die auf marktbasierten Instrumenten wie CO2-Steuern, Emissionshandelssystemen oder die Abschaffung der Subventionen für fossile Brennstoffe basiert.

Gleichzeitig wird allgemein anerkannt, dass einheitliche globale Aktivitäten zur Bekämpfung des Klimawandels wie ein globaler CO2-Preis aufgrund eines unterschiedliches Entwicklungsstands, Präferenzen, Betroffenheiten sowie wirtschaftlicher und geopolitischer Interessen bis auf Weiteres nicht durchsetzbar sind.

Zusätzlicher Druck nötig

Im Jahr 2022 werden nach Angaben der Weltbank (2022) weltweit 65 CO2-Bepreisungsinitiativen umgesetzt, die 21,5 Prozent der globalen CO2-Emissionen abdecken. Dabei lag der implementierte globale durchschnittliche CO2-Preis im letzten Jahr gemäß Berechnungen von Forschern am Internationalen Währungsfonds bei lediglich 3 US-Dollar pro Tonne CO2 (Parry et al., 2021). Somit dürfte der aktuelle Kurs der Wirtschafts- und Klimapolitik mit einem weiteren Anstieg der globalen CO2-Emissionen in Höhe von geschätzt 7 Milliarden Tonnen bis 2030 einhergehen.

Um die globale Erwärmung auf deutlich unter 2 °C und idealerweise auf 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau einzudämmen, fordern Parry et al. (2021) zusätzliche Klimaschutzmaßnahmen, die mit einem globalen CO2-Preis von etwa 75 US-Dollar pro Tonne bis 2030 vergleichbar sind – was grob der CO2-Bepreisung im Rahmen des Emissionshandelssystems der EU (EU-ETS) in den letzten zwölf Monaten entspricht.

Betrachtet man den aktuellen Stand der klimapolitischen Ambitionen weltweit, so ist es kaum möglich, dieses Niveau an klimapolitischen Anstrengungen ohne zusätzlichen politischen Druck, angesichts der globalen Herausforderungen gerade auch von Seiten der Handelspolitik, zu erreichen.

Vorschlag eines Klimaklubs nicht neu, aber wegweisend

Obwohl die Idee eines Klubs in der Ökonomenwelt nicht neu ist, war der Vorschlag eines handelspolitischen Klimaklubs von William Nordhaus im Jahr 2015 wegweisend, da er einen breiten Diskurs über mögliche Instrumente zur Schaffung von Nationen übergreifenden Anreizen für mehr Klimaschutz angestoßen hat.

Bereits vor Jahrzehnten sagte Herbert Giersch voraus, dass die Handelspolitik – auf die eine oder andere Weise – als Druckmittel genutzt werden wird, um andere Länder an den Verhandlungstisch zu zwingen und sie zur Zusammenarbeit zu bewegen (Giersch, 1995). In diesem Sinne machte Nordhaus (2015) deutlich, dass es ohne Sanktionen gegen Unbeteiligte keine stabile Koalition mit hohen CO2-Minderungsniveaus geben kann, da Klimaschutz teuer ist und die Weltgemeinschaft als Ganzes davon profitiert.

Der von Nordhaus vorgeschlagene Klimaklub schafft durch die Einführung von hohen Strafzöllen für Nichtteilnehmer Anreize, dem Klub beizutreten und im eigenen Interesse höhere Emissionsminderungen zu unternehmen. Ein derartiger Strafzoll steht jedoch im Widerspruch zu den Prinzipien der Welthandelsordnung, die auf Handelsliberalisierung, Nicht-Diskriminierung und Meistbegünstigung beruhen.

Nordhaus betont deshalb, dass die Umsetzung eines solchen Konzeptes nur dann in Betracht gezogen werden sollte, wenn die daraus resultierenden Vorteile für den Klimaschutz eindeutig sind, um den hohen Preis der damit verbundenen Nachteile für das Handelssystem zu rechtfertigen.

Herausforderungen bisheriger Vorschläge

Um die Schäden für das globale Handelssystem in Grenzen zu halten und der optimalen Lösung durch eine globale CO2-Bepreisung näher zu kommen, basieren die in den letzten Jahren entwickelten Vorschläge für einen Klimaklub meistens auf der Idee einer CO2-Bepreisung oder Preisuntergrenze innerhalb des Klubs, wobei der Anreiz für die Mitgliedschaft durch einen auf den Import aus Drittländern zu entrichtenden CO2-Grenzausgleich geschaffen wird (siehe z. B. Bierbrauer et al., 2021; Peterson, 2022; Tagliapietra und Wolff, 2021).

Damit verbunden sind jedoch zwei andere Herausforderungen.

Zum einen stellt der CO2-Grenzausgleich nur einen geringen Anreiz für die Mitgliedschaft dar, zumal die Diskussion rund um den von der Europäischen Kommission im Juli 2021 vorgeschlagenen Grenzausgleichsmechanismus zeigt, dass aktuell ein Grenzausgleich nur in einigen wenigen Bereichen denkbar ist, in denen der CO2-Fußabdruck der Produktion verlässlich zu ermitteln ist (etwa Stahl, Aluminium, Zement).

Zum anderen ist die Forderung eines einheitlichen CO2-Preises oder einer Preisuntergrenze in vielen Ländern mit hohen CO2-Emissionen, allen voran den USA, politisch nicht durchsetzbar. Somit würde ein solcher Klimaklub keine Mitgliedschaft für Länder ermöglichen, die einen anderen Weg des Klimaschutzes – etwa durch Emissionsgrenzwerte oder andere Auflagen – gewählt haben, und in denen keine politische Mehrheit für eine CO2-Bepreisung in Sicht ist.

In gewisser Weise würden diese Länder dafür bestraft (oder zumindest nicht belohnt), dass sie andere Instrumente gewählt haben – auch dann, wenn es ihnen durch ihren klimapolitischen Ansatz gelingt, die eigenen CO2-Emissionen erheblich zu senken. Es ist jedoch von großer Bedeutung für die Erfolgsaussichten einer solchen Initiative, die USA als Gründungsmitglied mit an Bord zu haben – um die Attraktivität des Klubs zu steigern und keinen Raum für neue handelspolitische Konflikte zu schaffen.

Durch Handelsabkommen begründeter Klimaklub

Eine Lösung für die so beschriebenen Herausforderungen, die zudem anders als die ursprüngliche Idee von Nordhaus (2015) in keinem direkten Widerspruch zu den globalen Handelsregeln steht, wäre ein durch ein Handelsabkommen begründeter Klimaklub mit einem Grenzausgleich nach außen und genau definierten, klimaschutz-orientierten Bedingungen für den Beitritt zum Klub.

Weitreichende Zollabschaffung

Durch die weitreichende Zollabschaffung im Rahmen des Handelsabkommens würden die (über den Grenzausgleich hinausgehenden) notwendigen Anreize geschaffen werden, eine ambitionierte Klimapolitik zu verfolgen, um dem Klub beizutreten.

Temporäre Abweichungen möglich

Damit der Klimaklub für Länder mit hohen Klimaschutzambitionen aber für unterschiedliche klimapolitische Ansätze offen ist, sollte die Mitgliedschaft nicht an die Umsetzung eines CO2-Bepreisungsmechanismus geknüpft sein, sondern an den Fortschritt bei der Reduktion der CO2-Emissionen. Temporäre Abweichungen vom gesetzten Ziel sollten möglich gemacht werden, um die Anpassung an unvorhergesehene Ereignisse zu ermöglichen. Dauerhafte Abweichungen sollten jedoch durch die Aufhebung der Mitgliedschaft bestraft werden.

Grenzausgleich

Durch den Grenzausgleich soll das Thema Carbon Leakage angegangen werden, wenngleich damit zahlreiche andere Herausforderungen verbunden sind (siehe etwa Kolev, 2021). Zunächst ist auch hier die Einführung eines Grenzausgleichs nur für eine begrenzte Anzahl an Produkten mit eindeutigem, leicht zu ermittelndem CO2-Fußabdruck umsetzbar, ohne die bürokratischen Kosten in die Höhe zu treiben.

Ziel wäre jedoch, mit der Zeit den Kreis der Produkte zu erweitern, um das Risiko einer Verlagerung des Carbon Leakage auf nachgelagerte Industrien zu minimieren.

Instanz zur Berechnung von CO2-Preisäquivalenten

Für die Umsetzung des so beschriebenen Klimaklubs wird eine Instanz zur Berechnung der Preisäquivalente unterschiedlicher Klimaschutzinstrumente benötigt – etwa um einen adäquaten Grenzausgleich sicherzustellen. Der Coons/Peters-Vorschlag für einen Grenzausgleich in den USA argumentiert in eine ähnliche Richtung für den Fall der USA, wo keine einheitliche CO2-Bepreisung gegeben ist und Carbon-Leakage-Gefahren aufgrund hoher Klimaschutzauflagen bestehen (Coons und Peters, 2021).

Um die Neutralität der entsprechenden Instanz für gegenseitige Anerkennung von Klimaschutzmaßnahmen und Umrechnung unterschiedlicher Maßnahmen in CO2-Preisäquivalenten zu gewährleisten, sollte es sich dabei um eine unabhängige internationale Organisation handeln – etwa die OECD, die bereits erheblich Fortschritte in der Erforschung dieses Themas erzielt hat.

Offen für Interessierte 

Damit das so beschriebene Projekt einen Beitrag zum globalen Klimaschutz leisten kann, sollte die Mitgliedschaft im Handelsabkommen offen für neue Interessierte sein, die nicht nur bereit sind, den internationalen Handel weiter zu liberalisieren, sondern auch entsprechende Klimaschutzambitionen mitbringen.

Entwicklungsbezogene Perspektive

Damit daraus keine Nachteile insbesondere für beteiligte Entwicklungsländer entstehen, sollte die Umsetzung des Projektes durch flankierende Maßnahmen (inklusive finanzieller Unterstützung) in diesen Ländern begleitet werden, um auch dort Anreize für einen klimafreundlichen Entwicklungsprozess zu schaffen. Somit kann sichergestellt werden, dass der Klimaklub eine faire, entwicklungsbezogene Perspektive bietet und den Konvergenzprozess nicht beeinträchtigt.

Einige offensichtliche Kandidaten

Für die Gründung eines solchen Klimaklubs wird eine kritische Masse liberalisierungswilliger Länder mit hohen Klimaschutzambitionen benötigt.

Einige offensichtliche Kandidaten für die Gründung eines solchen Klimaklubs wären etwa die EU, das Vereinigte Königreich, Kanada, Südkorea, Neuseeland, Japan, Mexiko – Länder, die nicht nur einen liberalen handelspolitischen Kurs verfolgen, sondern auch nachweisbare Fortschritte bei der Senkung ihrer CO2-Emissionen zeigen.

Die meisten dieser Länder unterhalten bereits Handelsabkommen oder sind dabei, solche zu verhandeln oder zu finalisieren. Die bereits bestehenden Abkommen durch ein gemeinsames Projekt zu ersetzen wäre zwar nicht ohne Weiteres möglich, denn der Prozess erfordert Einigkeit bezüglich der Ausgestaltung des künftigen Handelsabkommens. Insbesondere die aktuelle Ausrichtung der US-Handelspolitik könnte ein großes zu überwindendes Hindernis darstellen.

Doch ein neues gemeinsames Abkommen würde nicht nur die Basis für die Gründung eines Klimaklubs schaffen, sondern auch die aktuell durch die große Anzahl an bilateralen Handelsabkommen existierende Komplexität erheblich senken.

Vorteile der Mitgliedschaft

Die Vorteile der Mitgliedschaft liegen auf der Hand: durch die Schaffung eines attraktiven Freihandelsraums würde der Handel zwischen den beteiligten Ländern intensiviert werden – teilweise zulasten von Drittstaaten, die dann den Anreiz bekämen, sich am Klub zu beteiligen. Die Entwicklungen in der globalen Handelspolitik haben deutlich gemacht, dass solche ambitionierten Unternehmungen möglich sind – wie die Beispiele der Abkommen CPTPP und RCAP zeigen.

Entscheidend für den Erfolg des Klimaklubs wären neben den Einzelheiten rund um die Ausgestaltung des Klubs die Transparenz und Offenheit für neue Mitglieder. Insbesondere China sollte als der zweitgrößte CO2-Emittent bereits von Anfang an in den Verhandlungsprozess miteinbezogen werden – mit der klaren Perspektive einer Mitgliedschaft bei höheren Klimaschutzambitionen.

Literatur

Bierbrauer, Felix; Felbermayr, Gabriel; Ockenfels, Axel;  Schmidt, Klaus M.; Südekum, Jens, 2021, A CO2-Border Adjustment Mechanism as a Building Block of a Climate Club, Kiel Policy Briefs 151.

Coons, Chris; Peters, Scott, 2021, Entwurf für einen FAIR Transition and Competition Act of 2021, https://www.coons.senate.gov/imo/media/doc/GAI21718.pdf [30.4.22]

Giersch, Herbert, 1995, Freier Handel und Mindeststandards als ordnungspolitische Herausforderung, Beitrag zur Fachtagung auf der Godesburg, Nach der Reform der Welthandelsordnung: mehr Regeln oder mehr Freiheit für den internationalen Güter- und Dienstleistungsverkehr?, Bonn.

Kolev, Galina, 2021, Carbon Border Adjustment and Other Trade Approaches for Climate Protection, in: Intereconomics 56(6):310-316.

Nordhaus, William, 2015, Climate Clubs: Overcoming Free-riding in International Climate Policy, American Economic Review 105(4):1339-1370.

Parry, Ian; Simon Black; James Roaf, 2021, Proposal for an International Carbon Price Floor among Large Emitters, IMF Staff Climate Notes 2021/001, International Monetary Fund, Washington, DC.

Peterson, Sonja, 2022, Eine Klimaallianz zur CO2-Bepreisung, Blogbeitrag, https://transforming-economies.de/eine-klimaallianz-zur-co2-bepreisung/ [30.4.22].

Tagliapietra, Simone; and Wolff, Guntram B., 2021, Form a climate club: United States, European Union and China, Nature, Nr. 591, S. 526-528.

World Bank, 2022, Carbon Pricing Dashboard, Key Statistics on Regional National and Subnational Carbon Pricing Initiatives, https://carbonpricingdashboard.worldbank.org/ [30.4.22].

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

Eine Klimaallianz zur CO2-Bepreisung von Prof. Dr. Sonja Peterson, Institut für Weltwirtschaft Kiel

CO2-Preis und Ressourcenproduktivität im Zeichen des Klimaschutzes von Dr. Thieß Petersen, Bertelsmann Stiftung

Sind effektive CO2-Preise politisch umsetzbar? von Dr. Martin Hänsel, Dr. Max Franks, beide PiK und Prof. Dr. Matthias Kalkuhl, Uni Potsdam