Eine Klimaallianz zur CO2-Bepreisung - Transforming Economies

Prof. Dr. Sonja PetersonInstitut für Weltwirtschaft Kiel

Die Bewältigung der Herausforderung des menschgemachten Klimawandels erfordert globale Zusammenarbeit. Im Rahmen des Pariser Klimaabkommens haben sich mittlerweile 193 Länder verpflichtet, den Anstieg der globalen Durchschnittstemperatur gegenüber der vorindustriellen Zeit auf maximal 2°C – und wenn möglich 1,5°C – zu begrenzen.

Unter Ökonom:innen herrscht eine große Einigkeit, dass die Bepreisung von Treibhausgasemissionen eine zentrale Rolle spielen sollte, um diese Ziele effektiv und kostengünstig zu erreichen. Damit würden ebenfalls Anreize gesetzt, in emissionsarme Technologien zu investieren und diese zu nutzen.

Wie hoch die Kosteneinsparungen durch eine harmonisierte Bepreisung sein können, zeigt etwa die Modellvergleichsstudie von Böhringer et al., (2021). Danach können die aktuell eingereichten nationalen Emissionsreduktionen (die Nationally Determined Contributions, NDCs) für 2030 fast ohne zusätzliche Kosten auf einen 2°C-Pfad angehoben werden, wenn sie durch einen harmonisierten globalen Kohlenstoffpreis anstelle von regional differenzierten Preisen erreicht würden.

Die Idee des „Klimaklubs“

Ökonomie-Nobelpreisträger William Nordhaus hat, um dem Ziel einer globalen Bepreisung näher zu kommen, die Idee von „Klimaclubs“ wieder aufgegriffen (Nordhaus 2015). Dieser Ansatz wurde dann im Rahmen der deutschen G7-Präsidentschaft weiterverfolg. Mit dem zentralen Anliegen, eine „auf enge Zusammenarbeit ausgerichtete internationale Klimaallianz“ auf den Weg zu bringen, um die Umsetzung des Pariser Klimaabkommens zu beschleunigen (Bundesregierung 2021).

Bei Nordhaus umfasst ein Klimaclub eine Koalition von Ländern, die sich auf einen gemeinsamen CO₂-Preis einigt und von Ländern außerhalb des Clubs einen Grenzausgleich fordert. Hiervon ist auch der vorgesehene EU CO₂ Grenzausgleich (Carbon Border Adjustment Mechanism, CBAM) inspiriert.

In der Theorie dreht ein CO₂ Grenzausgleich die Beweislast um. Während es im Falle von internationalen Abkommen schwierig ist, das Einhalten von Emissionsreduktionen zu überprüfen und im Falle von Verfehlungen zu sanktionieren, liegt bei einem Klimaclub mit CO₂ Grenzausgleich der Anreiz bei den Nichtmitgliedern. Durch Einführung entsprechender CO₂-Preisinstrumente können sie den CO₂ Grenzausgleich umgehen und werden Mitglieder in diesem „exklusiven“ Club.

In der Praxis wird ein solch enges Klubkonzept in mehrfacher Hinsicht in Frage gestellt.

Probleme eines enggefassten Klimaclubs

Die Umsetzung von CBAM könnte mit den Vorschriften der Welthandelsorganisation (WTO) unvereinbar sein, die Handelsbedingungen für Länder des globalen Südens verschlechtern und Vergeltungsmaßnahmen statt Kooperation hervorrufen.

Außerdem gibt es eine Reihe von Mess- und Umgehungsproblemen, die hohe Transaktionskosten verursachen und die Wirksamkeit dieses Instruments verringern können. Ein gemeinsamer CO₂-Preis ist für viele Länder ein Hindernis. Die USA – als weltweit zweitgrößter Emittent – stehen einer nationalen Bepreisung sehr kritisch gegenüber und setzen primär auf die Unterstützung emissionsarmer Technologien.

Zudem gibt es an vielen Stellen gute Gründe für ergänzende, nicht preisbasierte Maßnahmen. Gleichzeitig ist es schwierig, angemessene und vergleichbare nicht-preisliche Maßnahmen zu definieren, die eine Teilnahme an einer breiter ausgestalteten Klimaallianz rechtfertigen und die Verlagerung von Emissionen innerhalb und außerhalb der Allianz verhindern.

Klimaallianz anstreben

Deutschland und die EU sollten sich diesen Herausforderungen stellen und angesichts der großen Vorteile einer harmonisierten Treibhausgasbepreisung eine Klimaallianz anstreben, die dieses Kernelement enthält. Diese Allianz sollte so ausgestaltet sein, dass verschiedene nationale Bepreisungssysteme integriert werden können.

China als weltweit größter Emittent etwa hat in 2021 bereits ein nationales Emissionshandelssystem implementiert, welches das EU-Emissionshandelssystem als größtes System überholt. Pragmatisch sollte dabei mit einem Mindestpreis für CO₂ in ausgewählten Sektoren (Energiesektor, energieintensive Industrie) begonnen werden. Später kann eine Ausweitung auf weitere Sektoren (Landwirtschaft, Transport, Heizen) und Treibhausgase erfolgen.

Bei der Definition eines Mindestpreises ist abzuwägen, dass sowohl eine breite Allianz, die sich eher mit niedrigeren Preisen erreichen lässt als auch ein hoher, mit den Pariser Temperaturzielen kompatibler Preis Vorteile bieten.

Pragmatisch und zielführend ist vermutlich auch mit einem eher niedrigen, aber für mehr zentrale Länder (wie China und die USA) akzeptablen Preis zu starten, der dann über die Zeit ansteigen muss. Höhere Preise, etwa in der EU, sind natürlich zulässig.

Besteuerung und Subventionen prüfen

Um die Allianz nicht nur auf eine CO₂-Bepreisung zu begrenzen, sollen auch Maßnahmen wie die Besteuerung von fossiler Energie und der Abbau von Subventionen als vergleichbar zu einer CO₂-Bepreisung anerkannt werden. Sie lassen sich relativ einfach in CO₂-Preise umrechnen lassen. Bemühungen, um ein breiteres Spektrum an energiepolitischen Maßnahmen (Standards, Ausstieg aus der Kohle, etc.) in implizite Preise umzurechnen, sollten unterstützt werden.

Die OECD-Ansätze in diese Richtung gewinnen im Zusammenhang mit einer Klimaallianz nochmal an Bedeutung. Implizite Preise in Höher der vereinbarten Mindestpreise würden dann ebenfalls eine Mitgliedschaft in der Allianz möglich machen.

Maßnahmen nötig, um Verlagerung zu vermeiden

Generell ist bei der Vergleichbarkeit von Maßnahmen auch ein besonderes Augenmerk darauf zu werfen, dass diese ebenso wie eine harmonisierte CO₂-Bepreisung zu fairen Wettbewerbsbedingungen und der Vermeidung der Emissionsverlagerung innerhalb der Allianz führen. Dies ist etwa nicht gegeben, wenn die USA rein auf Subventionen setzen. Effizienzstandards hingegen wirken auf gleiche Wettbewerbsbedingungen hin.

Neben Bedingungen für die Teilnahme an der Allianz, die für alle vorteilhaft sein sollten, bedarf es Maßnahmen, um die Verlagerung von Emissionen in die Länder außerhalb der Allianz zu vermeiden und gleichzeitig einen Anreiz zu bieten, dieser beizutreten.

Dies kann zumindest im begrenzten Umfang ein CO₂-Grenzausgleich leisten, der aber erst an zweiter Stelle nach der Einigung auf gemeinsame Maßnahmen und insbesondre eine gemeinsame CO₂-Bepreisung stehen sollte. Statt unilateral von der EU sollte er von der Klimaallianz gemeinsam implementiert werden.

Ein solcher Mechanismus muss dabei WTO-kompatibel sein und auf objektive, transparente und faire Weise zwischen Exportländern differenzieren. Dies ist notwendig, um Länder des globalen Südens und insbesondere den am wenigsten entwickelten Ländern nicht zu schaden. Gegenüber ihnen besteht eine besondere Verantwortung.

Ein wichtiges Instrument ist hier die Rückerstattung von Einnahmen, die für Anpassungs- und Vermeidungsmaßnahmen zweckgebunden sind. Den Ländern kann auch gestattet werden, Emissionsgutschriften gemäß Artikel 6 des Pariser Abkommens zu verwenden, statt den finanziellen Ausgleich zu leisten.

Klimaallianz bietet große Chance

Insgesamt bietet eine Klimaallianz, die zentral auf die Bepreisung von Emissionen oder sehr vergleichbaren Maßnahmen setzt, eine große Chance, um den Zielen des Pariser Klimaabkommens effektiv und kostengünstig näher zu kommen.

Reporte der Weltbank (World Bank 2021) zeigen, dass weltweit eine stetig steigende Anzahl an Ländern mit einer ebenso stetig steigenden sektoralen Abdeckung auf eine Emissionsbepreisung setzt. Derzeit existieren weltweit 64 CO₂-Preisregime, die knapp 22 % der globalen Treibhausgasemissionen abdecken. Dies ist ein guter Ausgangspunkt für eine Klimaallianz.

Literatur

Böhringer, Chr., S. Peterson, T. Rutherford., J. Schneider & M. Winkler (2021). Climate Policies after Paris: Pledge, Trade and Recycle. Insights from the 36th Energy Modeling Forum Study (EMF36). Energy Economics 104. https://doi.org/10.1016/j.eneco.2021.105471

Nordhaus, W. D. (2015). Climate Clubs: Overcoming Free-riding in International Climate Policy. American Economic Review, 105(4), 1339–1370

World Bank. 2021. State and Trends of Carbon Pricing 2021. Washington, DC: World Bank. © World Bank. https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/35620 License: CC BY 3.0 IGO.

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

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CO2-Preis und Ressourcenproduktivität im Zeichen des Klimaschutzes von Dr. Thieß Petersen, Bertelsmann Stiftung

Sind effektive CO2-Preise politisch umsetzbar? – Inclusive Productivity von Dr. Martin Hänsel, Dr. Max Franks (beide PIK) und Prof. Dr. Matthias Kalkuhl, Uni Potsdam