Außenwirtschaftliches Gleichgewicht: Handelspolitik im Zeichen der Internalisierung externer Effekte - Transforming Economies

Dr. Martin BramlMunich Economist

Prof. Gabriel Felbermayr, PhDÖsterreichisches Institut für Wirtschaftsforschung (WIFO)

Die Bundesrepublik Deutschland strebt ein außenwirtschaftliches Gleichgewicht an. So verlangt es jedenfalls das Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StabG) von 1967.

Unklar ist indes, wodurch ein solches außenwirtschaftliches Gleichgewicht gekennzeichnet ist: Folgt daraus etwa, dass der Saldo der Handelsbilanz und/oder der Leistungsbilanz Null sein soll? Dann jedenfalls befände sich Deutschland im Ungleichgeweicht – und das über Jahrzehnte hinweg!

Die deutsche Sprache unterscheidet nicht zwischen dem Begriff

• der Imbalance, also dem Vorliegen positiver oder negativer Salden etwa in den Statistiken der Zahlungsbilanz
• und dem Disequilibrium, welches eine Situation abseits eines sog. Steady States im Rahmen der allgemeinen Gleichgewichtstheorie beschreibt

Ersteres ist für viele Länder der Regelfall, letzteres ein Zeichen von Krisen, in denen etwa Finanzmärkte zusammenbrechen oder, wie derzeit, manche Lieferketten versagen.

Geringere Exportüberschüsse kein Grund zur Besorgnis

Ein über viele Jahre anhaltender Exportüberschuss, wie er in Deutschland zu beobachten ist, kann Ausdruck funktionierende Wohlfahrtsmaximierung sein: Während in den letzten Jahren das Arbeitskräftepotenzial groß war, produzierten die Deutschen laufend mehr als sie konsumierten. Folglich stellten sich Exportüberschüsse ein.

Einiges deutet darauf hin, dass sich eine Verschiebung hin zu dauerhaft geringeren Exportüberschüssen (oder -defiziten) einstellt. Dies ist kein Grund zu großer Besorgnis, denn wohlfahrtsrelevant sind in erster Linie Importe: Sie dienen der Befriedigung von Konsumbedürfnissen im Inland.

Natürlich kann eine Volkswirtschaft nicht dauerhaft mehr konsumieren, als sie produziert. Dazu ist ein Abbau von Auslandsvermögen (Entsparen) nötig oder der Weg über die Schuldenfinanzierung.

Solange sich Defizite in der Leistungsbilanz – auf die man anders als auf die Handelsbilanz abstellen sollte, da sie auch die quantitativ immer bedeutender werdenden Primäreinkommen (im Wesentlichen grenzüberschreitende Kapitaleinkommenszahlungen) einschließt – nicht durch übermäßige Staatsverschuldung getrieben sind, gibt es kaum Gründe, warum der Staat intervenieren sollte, um den Leistungsbilanzsaldo politisch in eine gewisse Richtung zu steuern.

Freihandel, also die Liberalisierung von Güter-, Dienstleistungs-, aber auch Kapitalmärkten ist die wohlfahrtsoptimale Politik.

Externe Effekte können zu Markversagen führen

Ganz anders liegen die Dinge beim Vorliegen sogenannter externer Effekte: Wenn der Gesellschaft Kosten aus dem internationalen Handel entstehen, die von den beteiligten Akteuren nicht eingepreist werden, kommt es zu Marktversagen. Dabei würde ineffizient viel grenzüberschreitend gehandelt.

Dies gilt etwa bei Treibhausgasemissionen, die in nicht allen Ländern gleichermaßen bepreist werden. Klimapolitisch ambitionierte Länder können Carbon Leakage erfahren.

Dabei wird heimische Produktion durch Importe ersetzt, es kommt lediglich zu einer Verlagerung der Emissionen in das Ausland (was der nationalen CO₂-Bilanz, die nach dem Territorialprinzip ermittelt wird, dennoch hilft).

Schlimmstenfalls erhöhen sich die Gesamtemissionen sogar, wenn die Produktion im Ausland unter Nutzung inferiorer Technologien erfolgt und zudem noch Transportemissionen anfallen.

Handelspolitik und Produktionseffizienz

Freihandel ist dennoch grundsätzlich ressourcenschonend, denn diejenigen Anbieter setzen sich am Markt durch, die mit der höchsten Effizienz, also dem geringsten Ressourceneinsatz pro Einheit Output, operieren.

Produktionsverlagerungen aufgrund unterschiedlicher (relativer) Produktivitäten ist der Wesenskern von Wohlfahrtsgewinnen durch Handel (neben der größeren Güterauswahl). Sie grundsätzlich zu behindern wäre weder ökonomisch noch ökologisch sinnvoll.

Gleichzeitig ist Freihandel allein keine hinreichende Bedingung dafür, dass globale Produktionseffizienz hergestellt wird, solange globale Externalitäten wie das Emittieren von Treibhausgas nicht oder stark unterschiedlich bepreist werden.

Voraussetzungen für Produktionseffizienz

• Ein einheitlicher CO₂-Preis setzt, genauso wie ein CO₂-Grenzausgleichsmechanismus, zunächst eine standardisierte Erfassung von Emissionen entlang der Wertschöpfungskette voraus.
• Gleichzeitig müssen in Vorleistungen enthalten und bereits bepreiste Emissionen von der weiteren Besteuerung ausgenommen werden, um eine Doppelbesteuerung zu vermeiden, die letztlich das Produzieren in kleinteiligen Wertschöpfungsketten bestraft.
• Außerdem müssen explizite CO₂-Preise, wie sie bei entsprechenden Steuern oder Cap-and-Trade-Schemata wie dem EU ETS vorzufinden sind, genauso berücksichtigt werden wie implizite CO₂-Preise, die durch regulatorische Eingriffe erfolgen, etwa durch technische Vorgaben.

Das Schaffen dieser Voraussetzungen sollte prioritäres Ziel der Klimaclub-Initiative der Bundesregierung sein, nachdem ein global einheitlicher Emissionspreis derzeit noch unrealistisch erscheint.

Prioritäten anders setzen

Die wissenschaftliche Forschung zeigt eindeutig, dass der technische Fortschritt der größte Treiber der Emissionssenkungen der letzten Dekaden war. Politisches Handeln sollte jenen daher befördern. Ebenso eindeutig zeigt sich, dass die Handelsgewinne die Umweltschäden selbst bei hohen angenommen CO₂-Preisen deutlich übersteigen.

Carbon Leakage hingegen ist (derzeit noch) von geringerer praktischer Relevanz. Daher sollte die EU-Kommission ihren Vorschlag zu einem Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) nötigenfalls zurückstellen, sollte das angedachte Modell nicht kompatibel im Sinne mit einer nach WTO-Handelsrecht diskriminierungsfreien Politikintervention sein.

Ein Auseinanderbrechen des Welthandelssystems leistete dem Klima einen Bärendienst, weil der technische Fortschritt extrem gebremst und die globale Produktionseffizienz sinken würde.

Externe Effekte durch Exportentzug

Eine weitere Externalität ergibt sich bei der Beschaffung kritischer Güter von geopolitischen Rivalen, die in der Lage und potenziell willens sind, den Exportentzug als Mittel der außenpolitischen Auseinandersetzung zu verwenden.

Dabei sind insbesondere Klumpenrisiken problematisch.

Bis in das Jahr 2022 schien es für jeden Gaseinkäufer in Deutschland rational, große Mengen Erdgas ob seiner guten Qualität und des günstigen Preises aus Russland zu beziehen. In einer Marktwirtschaft geschehen solche unkoordiniert und dezentral.

Aggregiert bedeutet dies allerdings, dass Deutschlands außen- und sicherheitspolitische Souveränität erheblich eingeschränkt ist, weil die entsprechenden Mengen Gas kurzfristig kaum zu substituieren sind bzw. deren Verzicht erhebliche volkswirtschaftliche Kosten verursacht.

Im Entscheidungskalkül eines Gaseinkäufers spielen geopolitische Erwägungen in der Regel kaum eine Rolle. Sie stellen nicht-internalisierte Beschaffungsexternalitäten dar, die einen politischen Eingriff grundsätzlich rechtfertigen. Die Diversifizierung der Bezugsquellen kann über Importquoten administriert werden. Die Quotenzuteilung sollte nach Erwägungen der Versorgungssicherheit im Krisenfall erfolgen.

Diese Überlegungen beschränken sich nicht auf Energiefragen: Ein relativ hoher Autarkiegrad wird im Bereich der Lebensmittel über enorme staatliche Subventionen sichergestellt. Autarkie ist aber hohen Kosten verbunden und steht damit der Wohlfahrtsmaximierung diametral entgegen.

Außenwirtschaftliches Gleichgewicht und Kostenwahrheit

Gleichzeitig kann auch die totale Abhängigkeit vom eigenen Land ein erhebliches Klumpenrisiko bedeuten. Besser ist es, produkt-spezifische Externalitäten zu bepreisen, Quotenregelungen einschließlich dem Abschöpfen der Quotenrenten zu finden und Vorräte ähnlich den strategischen Ölreserven anzulegen. Smarte Vorräte, etwa im Bereich der Arzneien, würden solange reichen wie die heimische Produktion an Zeit benötigt, die entsprechenden Importe zu substituieren.

Die Handelspolitik steht vor der Aufgabe, Externalitäten, die sich aus dem grenzüberschreitenden Handel ergeben, zu adressieren. Bei vollständiger Bepreisung dieser Kosten sinkt der Grad der optimalen Offenheit vermutlich. Dies ist allerdings keine Aufgabe von Wohlstand, sondern sogar wohlfahrtsförderlich, weil klima- und sicherheitspolitische Erwägungen eben auch wohlfahrtsrelevant sind. Ein außenwirtschaftliches Gleichgewicht sollte dadurch gekennzeichnet sein, dass Kostenwahrheit im internationalen Handel hergestellt ist.

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

Handelspolitik für mehr Klimaschutz – Inclusive Productivity von Prof. Dr. Galina Kolev, Hochschule RheinMain

Handelsrechtliche Leitplanken: Wie kann ein CO2-Grenzausgleich ausgestaltet werden? von Dr. Susanne Dröge, Stiftung Wissenschaft und Politik

Upgrade Europa: Mit dem European Green Deal und Innovationen die Welt retten von Daniel Sahl-Corts, Capgemini