CO2-Preis und Ressourcenproduktivität im Zeichen des Klimaschutzes - Transforming Economies

Dr. Thieß PetersenBertelsmann Stiftung

Der Klimawandel ist eine akute Bedrohung für die Lebensbedingungen auf der Erde. Abzubremsen ist er nur durch eine drastische Verringerung des Ausstoßes von Treibhausgasemissionen. Einen wichtigen Beitrag dazu leistet eine höhere Ressourcenproduktivität.

Um entsprechende Produktivitätssteigerungen anzustoßen, bietet sich ein höherer Emissionspreis an. Er verstärkt in den Unternehmen die Anreize, die Entwicklung und den Einsatz emissionsarmer Technologien zu forcieren.

Ohne eine industrie- und innovationspolitische Flankierung funktioniert dies allerdings nicht.

Die Wirkungsweise eines angehobenen Emissionspreises ist recht simpel: Die Erhöhung des Preises für den Ausstoß etwa einer Tonne CO₂ führt zu einer Verringerung des Emissionsvolumens von Kohlendioxid. CO₂ steht dabei als Synonym für alle vom Menschen verursachten klimaschädlichen Treibhausgase. Für die auf diese Weise erwirkte Reduzierung der Emissionen sind zwei zentrale Ursachen verantwortlich. 

CO₂-Preis und Produktionsrückgang

 Kurzfristig kommt es bei einem höheren CO₂-Preis zu einer Verringerung der Nachfrage und des Angebots von CO₂-haltigen Produkten und Aktivitäten. Der Hintergrund: Die staatliche CO₂-Bepreisung bringt mit sich, dass die davon betroffenen Unternehmen wiederum ihre eigenen Preise erhöhen, die dann die Verbraucher:innen zahlen müssen. Die Folge ist ein Rückgang der nachgefragten Menge.

Der Nettopreis, den die Unternehmen erhalten, sinkt ebenfalls, weil sie in der Regel nur einen Teil des CO₂-Preises auf die Verbraucher:innen überwälzen können. Dies löst eine Reduzierung des Güterangebots durch die Unternehmen aus. Zusätzlich sinkt das Produktionsvolumen der Wirtschaft, weil einheimische emissionshaltige Produkte international weniger wettbewerbsfähig sind und die Exporte abnehmen.

Im Ergebnis heißt das: Produktion, reales Bruttoinlandsprodukt (BIP) und Beschäftigung gehen in dem Land, das einen höheren CO₂-Preis einführt, zurück. Positiv ist, dass sich gleichzeitig das Volumen der Emissionen verringert, die produktionsbedingt in diesem Land anfallen.

CO₂-Preis und technologischer Fortschritt

Die zweite Reaktionsweise von Unternehmen auf höhere CO₂-Preise: Sie passen ihre Produktionstechnologien an und generieren damit technologische Fortschritte, die die Ressourcen- und Energieeffizienz erhöhen.

Unter dem Begriff „Ressourcen“ verstehe ich die natürlichen Ressourcen, deren Nutzung durch den Menschen zu Treibhausgasemissionen führt – also vor allem fossile Brennstoffe. Auch die Begriffe „Ressourceneffizienz“ und „Ressourcenproduktivität“ beziehen sich auf diese Rohstoffe.

Eine höhere Ressourcenproduktivität macht es möglich, dass eine gegebene Gütermenge mit einem geringeren Ressourceneinsatz hergestellt werden kann – und damit auch mit einem geringeren Emissionsvolumen.

Ein Manko der technologischen Veränderungen ist allerdings, dass sie viel Zeit in Anspruch nehmen.

Sie verlangen Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten sowie Investitionen zur Anpassung der Produktionskapazitäten. Der technologische Fortschritt hin zu emissionsärmeren Produkten und Produktionsverfahren ist daher keine kurzfristige, sondern eine mittel- oder langfristige Konsequenz einer erhöhten CO₂-Bepreisung.

Im Idealfall bedeutet dies: Das reale BIP einer Volkswirtschaft steigt, aber die mit der Herstellung des BIP verbundenen Emissionen gehen auf ein Niveau zurück, das ökologisch verträglich ist – im Idealfall kommt es sogar zu einem nachhaltigen Wachstum bzw. einem Green Growth.

Einschränkend ist jedoch zu berücksichtigen, dass technologische Fortschritte die Produktionskosten und damit die Marktpreise senken. Die Folge ist eine höhere Nachfrage nach emissionshaltigen Produkten – und damit ein Anstieg der Emissionsvolumens.

Dieses Phänomen wird als Rebound-Effekt bezeichnet.

Er kann unter Umständen so stark sein, dass es letztendlich wegen des technologischen Fortschritts zu einem höheren Emissionsvolumen kommt, was die Intention der CO₂-Bepreisung ad absurdum führt. In diesem Fall wäre ein weiteres staatliches Eingreifen erforderlich, zum Beispiel eine Mengenbeschränkung des gesamtwirtschaftlichen Emissionsvolumens (vgl. Petersen 2021: 187–200).

Notwendigkeit einer industrie- und innovationspolitischen Flankierung

Treiber technologischer Fortschritte sind in erster Linie Unternehmen. Ein höherer CO₂-Preis stellt für sie einen Anreiz dar, Maßnahmen zu ergreifen, die ihre Emissionen reduzieren. Verbraucher:innen unterstützen diesen Anreiz durch den Wunsch, emissionsärmere Produkte zu kaufen, um so die Konsumausgaben zu verringern.

Ein Großteil des notwendigen technologischen Fortschritts zur Verringerung der Treibhausgasemissionen kann also über den Markt und Wettbewerb erfolgen, wenn Unternehmen und Verbraucher:innen mit höheren staatlichen Emissionspreisen konfrontiert werden und darauf wie skizziert reagieren.

Allerdings werden nicht alle notwendigen technologischen Innovationen ganz ohne staatliche Flankierung erfolgen können.

Eine aktive Rolle des Staates ist zum Beispiel bei den sogenannten Basistechnologien notwendig. Das sind Technologien, die sich in vielen Wirtschaftssektoren ausbreiten, mit der Zeit immer besser und günstiger werden und die Erfindung und Herstellung neuer Produkte erleichtern. Beispiele für solche Basistechnologien sind die Raumfahrt, die Atomkraft oder eben auch alternative Antriebe.

Private Unternehmen sind häufig nicht bereit, in solche Technologien zu investieren, weil die Unsicherheiten im Hinblick auf deren wirtschaftlichen Erfolg zu groß sind. Außerdem ist die Zeitspanne, die bis zur Marktreife und Gewinnerzielung vergeht, zu lang (vgl. Mazzucato 2014: 52, 85, 112).

Darüber hinaus haben Basistechnologien positive externe Effekte, weil sie auf viele andere Sektoren ausstrahlen. Ein positiver externer Effekt erfordert ein staatliches Eingreifen: Wenn wirtschaftliche Akteur:innen alle Kosten der Entwicklung einer Basistechnologie tragen, aber nicht für alle gesellschaftlichen Vorteile eine Gegenleistung erhalten, fallen ihre Forschungs- und Entwicklungsaktivitäten – gemessen am gesellschaftlichen optimalen Niveau – zu gering aus.

Des Weiteren zeichnen sich einige emissionsärmere Technologien und Produkte durch Netzwerkeffekte aus. So setzt die verstärkte Nutzung von Elektrofahrzeugen voraus, dass es ein leistungsfähiges Netz von Ladesäulen gibt.

Die Bereitstellung dieser Ladeinfrastruktur kann durch öffentliche Investitionen oder durch eine staatliche Förderung erfolgen (vgl. SVR 2020: 264 f.). Dies wäre ordnungspolitisch gerechtfertigt, weil diese Netzwerkeffekte wiederum einen positiven externen Effekt darstellen, der eine staatliche Förderung verlangt.

Schließlich ist noch an bereits bestehende physische Infrastrukturen mit einer langen Restlebensdauer und hohen Investitionsausgaben zu denken. Selbst wenn es emissionsärmere neue Technologien gibt, kann es betriebswirtschaftlich sinnvoll sein, noch viele Jahre an der bereits bezahlten emissionsintensiveren Infrastruktur festzuhalten.

Nur so fließt das für die Investition verwendete Kapital über die jährlichen Abschreibungen wieder in das Unternehmen zurück.

Ohne staatliche Flankierung unterbleibt der gesamtgesellschaftlich erwünschte Umstieg auf die emissionsärmere Technologie.

Staatliche Maßnahmen zur Förderung emissionsärmerer Technologien

Als Konsequenz der beschriebenen Besonderheiten, die technologische Fortschritte zur Verringerung der Treibhausgasemissionen mit sich bringen, sollte der Staat – neben der Einführung oder Erhöhung des CO₂-Preises – eine aktive Rolle bei der gesamtwirtschaftlichen Förderung emissionsarmer Technologien übernehmen. Hier sind verschiedene Maßnahmen möglich, zum Beispiel

• eine staatlich finanzierte Grundlagenforschung, mit der vor allem die Entwicklung neuer Basistechnologien gefördert wird,
• die Zahlung von Subventionen bei Technologien bzw. Produktionsverfahren mit positiven externen Effekten,
• staatliche Investitionen, die die öffentliche Infrastruktur bereitstellen, die für den Einsatz neuer Technologien erforderlich ist,
• langfristige Abnahmegarantien durch den Staat für Unternehmen, die innovative klimafreundliche Technologien und Produkte einführen wollen,
• die Förderung der privaten Innovationsaktivitäten durch innovationsrelevante Unternehmenssteuersenkungen oder entsprechende Abschreibungsmöglichkeiten oder
• eine vertikale Industriepolitik, mit der der Staat ausgewählte Branchen bzw. Sektoren fördert, die für die ökologische Transformation der Wirtschaft als besonders relevant angesehen werden.

Fazit

Eine umfassende ökologische Transformation der Wirtschaft hin zu emissionsarmen Produktionstechnologien benötigt neben einem höheren CO₂-Preis auch eine staatliche Flankierung. Ob es sich dabei um eine technologieneutrale Förderung handeln soll oder ob eine gezielte Unterstützung ausgewählter Technologien sinnvoller ist, darüber gehen die Meinungen in Wissenschaft und Politik auseinander.

Wenn die Gesellschaft auf der Basis wissenschaftlicher Erkenntnisse eine Präferenz für bestimmte Technologien hat, spricht das für eine Industriepolitik, mit der diese Technologien gezielt gefördert werden.

Für die Vergabe staatlicher Hilfen und öffentlicher Investitionen sowie für die Auswahl von Initiativen, die der Staat im Rahmen dieser Industriepolitik unterstützt, könnte beispielsweise ein „Rat für Industriepolitik“ (Südekum 2020: 15) gegründet werden, der auf Basis wissenschaftlicher Erkenntnisse Empfehlungen zur staatlichen Technologieförderung ausspricht und somit wichtige Impulse für den Schutz des Klimas gibt.

Literatur

Mazzucato, M. (2014). Das Kapital des Staates: Eine andere Geschichte von Innovation und Wachstum. München.

Petersen, T. (2021). CO₂ zum Nulltarif? Warum Treibhausgasemissionen einen Preis haben müssen. Bertelsmann Stiftung (Hrsg.). Gütersloh 2021.

Südekum, J. (2020). Neustart für die Wirtschaft in Deutschland und Europa – Stellungnahme zur öffentlichen Anhörung des Ausschusses für Wirtschaft und Energie des Deutschen Bundestages, Ausschussdrucksache 19(9)628. Düsseldorf.

SVR (Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung) (2020). Corona-Krise gemeinsam bewältigen, Resilienz und Wachstum stärken – Jahresgutachten 2020/21. Wiesbaden.