Wie lassen sich erfolgreiche Klimamaßnahmen identifizieren?

Prof. Dr. Christoph KnillLudwig-Maximilians-Universität München

Stellen Sie sich vor, Sie wollten herausfinden, welcher Spieler in einer Fußballmannschaft tatsächlich ein Erfolgsgarant ist – auch wenn sich die Zusammensetzung des Teams immer wieder verändert, die Taktik angepasst wird und das Team gegen unterschiedliche Mannschaften antritt. Jede Saison kommen neue Spieler hinzu, neue Taktiken werden ausprobiert, neue Gegner warten unter wechselnden Bedingungen. Manche Spiele werden gewonnen, andere verloren.

Und dann fragt Sie jemand: Welche Spieler machen wirklich den Unterschied? Welche verbessern die Leistung des Teams zuverlässig – unabhängig davon, wer sonst noch spielt oder gegen wen man antritt? Während im Fußball ein Uli Hoeneß oder ein Lothar Matthäus solche Fragen immer problemlos beantworten können, sieht es deutlich schwieriger aus, wenn wir die beschriebene Konstellation auf den Kontext der Klimapolitik übertragen.

Zentrale klimapolitische Herausforderungen

Weltweit haben Länder ihre Klimapolitik in den vergangenen zwei Jahrzehnten massiv ausgeweitet. Seit dem Jahr 2000 hat sich die Zahl klimapolitischer Maßnahmen vervierfacht; manche Datensätze zeigen sogar Steigerung um das 15-fache.

Staaten greifen auf eine Vielzahl verschiedener Instrumente zurück, die parallel eingesetzt werden: CO₂-Steuern, Subventionen für erneuerbare Energien, Gebäudestandards, Emissionsgrenzwerte, Forschungsförderung und vieles mehr. Diese Maßnahmen wirken zusammen, beeinflussen sich gegenseitig und bestimmen gemeinsam die Emissionsentwicklung.

Wenn Emissionen also sinken (oder gerade nicht), ist aufgrund dieser vielen Wechselwirkung kaum möglich, effektive von ineffektiven Maßnahmen zu unterscheiden. Welche Instrumente sind die klimapolitischen „Starspieler“, die jedes Team unabhängig von seiner Zusammensetzung besser machen?

Unsere neue Studie will genau diese Frage beantworten. Wir analysieren 1.737 einzelne Klimamaßnahmen in 40 Ländern über einen Zeitraum von 32 Jahren. Dabei identifizierten wir 28 Politikinstrumente, die Emissionen über unterschiedliche Kontexte hinweg konsistent senken. Noch wichtiger: Wir entwickelten einen neuen Ansatz, der die Evaluation von Politik in komplexen Politikfeldern grundlegend verändern könnte.

Probleme bestehender Evaluationsansätze

Traditionelle Evaluationsansätze stoßen angesichts dieser Komplexität an ihre Grenzen. Manche Forschende untersuchen einzelne Maßnahmen isoliert – vergleichbar mit der Bewertung eines Spielers im Einzeltraining, ohne seine Mitspieler zu berücksichtigen. Das liefert zwar Erkenntnisse, doch die Ergebnisse lassen sich oft nicht auf andere Konstellationen übertragen.

Andere betrachten ganze „Politikpakete“ – sie bewerten die Gesamtleistung des Teams, ohne zu wissen, welche einzelnen Spieler den größten Beitrag leisten. Man sieht, ob das Team gewinnt oder verliert, weiß aber nicht, warum.

Eine weitere Option besteht darin, auf Zeitpunkte zu fokussieren, an denen Emissionen plötzlich stark zurückgingen und zu untersuchen, welche Maßnahmen kurz zuvor eingeführt worden waren. Doch damit übersieht man möglicherweise Instrumente, die schrittweise und langfristig wirken, anstatt sofort starke Effekte zu erzielen.

Will man die Effekte aller Maßnahmen gleichzeitig analysieren, stößt man schnell an statistische Grenzen: zu viele Variablen, zu wenig Daten. Es ist, als wollte man ein Gleichungssystem lösen, bei dem es mehr Unbekannte als belastbare Informationen gibt – eine eindeutige Lösung ist so kaum möglich.

Analytische Filter, um die Spreu vom Weizen zu trennen

Wir haben versucht, dieses Problem mit einem statistischen Ansatz zu lösen, der auf einer Reihe zunehmend strenger Qualitätsfilter basiert. Wenn es zu viele mögliche Erklärungen für ein bestimmtes Ergebnis gibt, braucht man Filter, um echte Effekte von statistischem Rauschen zu trennen. Wir nutzen sogenannte Bayesianische Priors – also unterschiedliche Annahmen darüber, wie Politikinstrumente wirken sollten.

Der entscheidende Punkt: Wir wählen nicht nur einen Filter. Stattdessen identifizieren wir Maßnahmen, die mehrere unterschiedliche Filter durchlaufen. Wenn ein Instrument unter verschiedenen Annahmen und Tests als wirksam erscheint, können wir mit hoher Sicherheit davon ausgehen, dass es tatsächlich wirkt.

Befunde: Was tatsächlich wirkt

Mit unserem Ansatz identifizieren wir 28 Klimamaßnahmen, deren emissionsmindernde Wirkung mit hoher Sicherheit nachweisbar ist. Sie verteilen sich auf verschiedene Instrumententypen:

CO₂-Bepreisung und Besteuerung (8 Instrumente): CO₂-Steuern in verschiedenen Sektoren, Emissionshandelssysteme, City-Maut-Systeme sowie Verbrauchsteuern auf fossile Energieträger zeigen robuste Effekte – selbst unter Kontrolle aller anderen Maßnahmen. Das stellt die Behauptung infrage, CO₂-Bepreisung wirke nur in Kombination mit ergänzenden Maßnahmen.

Energieeffizienz und Standards (5 Instrumente):Energieeffizienzvorgaben für Gebäude, Luftemissionsstandards, Mindestanforderungen an die Energieeffizienz sowie Tempolimits auf Autobahnen senken Emissionen konsistent.

Erneuerbare Energien und Forschung (11 Instrumente): Forschungs- und Entwicklungsförderung in Bereichen wie CO₂-Abscheidung, Kernenergie, Wasserstoff, Energieeffizienz und erneuerbare Energien – ebenso wie Planungsinstrumente für den Ausbau erneuerbarer Energien und Auktionsmodelle – tragen verlässlich zur Emissionsminderung bei.

Berichtspflichten und Rechenschaft (3 Instrumente): Sektorübergreifende Berichtspflichten zu Treibhausgasemissionen zeigen signifikante Effekte.

Abbau von Subventionen (1 Instrument): Der Abbau von Subventionen für fossile Brennstoffe im Verkehrssektor reduziert Emissionen.

Zur Veranschaulichung modellierten wir die Emissionsentwicklung Portugals in vier Sektoren. Hätte Portugal seit 2000 alle 28 wirksamen Instrumente in maximaler Stringenz umgesetzt, hätten sich kumulierte Einsparungen von 538 Millionen Tonnen CO₂-Äquivalent ergeben – das entspricht einem gesamten emissionsfreien Jahr Südkoreas in diesen Sektoren, obwohl dessen Wirtschaft etwa sechsmal so groß ist.

Weitere länderspezifische Analysen zeigen konkrete Handlungsmöglichkeiten: Deutschland könnte seine Klimapolitik durch strengere Autobahn-Tempolimits stärken. Australien, Kanada und Japan könnten ihre klimapolitische Performanz durch höhere Verbrauchsteuern auf fossile Brennstoffe deutlich verbessern.

Die „Starspieler“ identifizieren

Unsere Forschung zeigt: Erfolgreiche Klimapolitik hängt nicht von einer einzigen perfekten Lösung ab. Es gibt mehrere Wege zum Ziel. Einige Instrumente erweisen sich jedoch als besonders verlässlich – insbesondere CO₂-Bepreisung, Besteuerung und Investitionen in Forschung zu erneuerbaren Energien.

Wir haben damit gewissermaßen die „Starspieler“ identifiziert, die jedes Team verbessern. Länder wie Schweden und Norwegen haben alle 28 wirksamen Maßnahmen umgesetzt (wenn auch mit unterschiedlicher Intensität) und zeigen, dass dieser Ansatz politisch umsetzbar ist. Gleichzeitig haben selbst Vorreiterländer wie Deutschland Schwachstellen – in diesem Fall etwa fehlende oder zu lockere Tempolimits auf Autobahnen.

Angesichts einer stetig wachsenden Zahl klimapolitischer Maßnahmen und zunehmendem Druck, deren Wirksamkeit nachzuweisen, bietet unser Ansatz ein leistungsfähiges neues Instrument. Er hilft, Ressourcen nicht für ineffektive Maßnahmen zu verschwenden, sondern auf nachweislich wirksame Strategien zu setzen.

Warum das über die Klimapolitik hinaus wichtig ist

Unsere Ergebnisse liefern nicht nur eine klare Liste wirksamer Klimainstrumente – auch der methodische Ansatz ist von großer Bedeutung. Politische Komplexität ist kein Spezifikum der Klimapolitik. Im Gesundheitswesen, im Bildungssystem, in der Finanzmarktregulierung oder der Sozialpolitik: Überall kommen neue Programme, Regeln und Anreize hinzu. Forschende stehen vor derselben Frage: Welche konkreten Interventionen wirken tatsächlich, wenn alles miteinander verflochten ist?

Unser Filteransatz bietet hierfür eine Blaupause. Wenn politische Maßnahmen sich vervielfachen, geraten klassische Evaluationsmethoden an ihre Grenzen. Der neue Ansatz ermöglicht es, alles gleichzeitig zu modellieren und dennoch statistisch stringent zu bleiben – und so in komplexen Umgebungen verlässlich zu identifizieren, was wirklich wirkt.

Weitere Beiträge zum Thema auf unserem Blog:

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Wie Klimaschutzverträge funktionieren – und vor welchen Herausforderungen Deutschland noch steht mit Prof. Karsten Neuhoff, DIW Berlin

Zwischen Klimaschutz und Industrie-Erhalt: Warum der CBAM der EU nicht ausreicht von Sara Hagemann, Bertelsmann Stiftung