Technologiesouveränität: Einige konzeptionelle Überlegungen zu einer wichtiger werdenden Forderung - Transforming Economies

Prof. Dr. Jakob EdlerFraunhofer-Institut für System- und Innovationsforschung ISI

Von Prof. Dr. Jakob Edler, Prof. Dr. Knut Blind, Dr. Rainer Frietsch, Dr. Simone Kimpeler, PD Dr. Henning Kroll, Dr. Christian Lerch, Dr. Thomas Reiß, Dr. Florian Roth, Prof. Dr. Torben Schubert, Dr. Johanna Schuler und Prof. Dr. Rainer Walz des Fraunhofer-Instituts für System- und Innnovationsforschung ISI.

Nicht erst seit der aktuellen Corona-Krise werden die Rufe nach Technologiesouveränität in Europa lauter. Wachsende geopolitische Unsicherheiten und drohende globale Handelskonflikte stellen den Verflechtungsoptimismus der vergangenen Jahrzehnte in Frage. Dies löst auch in Deutschland eine Diskussion darüber aus, wie unabhängig ein Staat oder ein Staatenbund in Bezug auf kritische Technologien sein muss und sein kann. Dabei wird deutlich, dass die Forderung nach Technologiesouveränität in einem Spannungsverhältnis zum dominanten wirtschaftspolitischen Modell steht, in welchem weltweite Spezialisierung und Arbeitsteilung in Verbindung mit offenen Handelsbeziehungen die Wohlfahrt aller Gesellschaften erhöht.

Gerade die Exportnation Deutschland und der Wirtschaftsraum der EU müssen deshalb die Frage nach Technologiesouveränität differenziert und mit Augenmaß bearbeiten. Dies umso mehr, als die Frage der Verfügbarkeit kritischer Technologien sowohl für die Resilienz des Wirtschaftssystems als auch dessen nachhaltiger Produktivität von zentraler – ja zunehmender – Bedeutung ist.

Die vielfältig geäußerte Forderung nach „mehr Technologiesouveränität“ fußt allerdings in meiner Beobachtung auf wenig differenzierten Annahmen. Was heißt Technologiesouveränität denn eigentlich? Was sind die möglichen Gründe dafür, Technologiesouveränität sicherzustellen? Für welche Technologien sollte Souveränität angestrebt werden, und welche Maßnahmen sind sinnvoll, um technologiespezifisch angemessen Technologiesouveränität herzustellen?

Mit diesem Blog stelle ich ein Konzept vor, das sich der Beantwortung dieser Fragen nähert. Es ist das Ergebnis einer kollektiven Überlegung am Fraunhofer-Institut für System- und Innovationsforschung ISI. [1] Ausgehend von einer Arbeitsdefinition von Technologiesouveränität enthält dieses Konzept Kriterien und notwendige Analyseschritte, um die Kritikalität von Technologien und den Grad an Technologiesouveränität zu bestimmen und darauf aufbauend angepasste Strategien zur Sicherung oder Herstellung von Technologiesouveränität zu entwickeln.

Was ist Technologiesouveränität?

Technologiesouveränität wird definiert als die Fähigkeit eines Staates oder Staatenbundes, die Technologien, die sie für sich als kritisch für Wohlfahrt, Wettbewerbsfähigkeit und staatliche Handlungsfähigkeit definieren, selbst vorzuhalten und weiter entwickeln zu können oder ohne einseitige strukturelle Abhängigkeit von anderen Wirtschaftsräumen beziehen zu können.

Technologiesouveränität bedeutet in unserer Definition also keinesfalls umfassende technologische Autarkie, welche die internationale Arbeitsteilung oder die Globalisierung in Frage stellt und anstrebt, jegliche als kritisch eingestufte Technologie selbst vorzuhalten. In erster Linie bezeichnet sie die Wahrung von Optionen durch den Aufbau und Erhalt eigener Fähigkeiten und die Vermeidung einseitiger Abhängigkeiten. Technologiesouveränität ist damit eine notwendige, aber keinesfalls hinreichende Bedingung für die selbstbestimmte Erstellung und Diffusion von kritischen Innovationen (Innovationssouveränität) und damit für selbstbestimmtes wirtschaftliches Handeln (wirtschaftliche Souveränität). Eine Fokussierung auf Technologiesouveränität alleine ist deshalb unzureichend.

Wie bestimmt man, ob für eine Technologie Souveränität besteht und ob man sie anstreben sollte?

Während aus staatlicher Sicht häufig angestrebt wird, technologische Wettbewerbsfähigkeit in einer möglichst großen Anzahl von Bereichen zu erreichen, schlagen wir vor, bei der Bestimmung, ob für eine bestimmte Technologie Souveränität besteht oder notwendig ist, differenzierter und selektiver vorzugehen:

• Zunächst ist zu analysieren, ob und warum eine Technologie zurzeit kritisch, das heißt unabdingbar, ist (oder in Zukunft kritisch sein wird) und wie sehr der Zugang dazu von externen Schocks bedroht sein könnte.
• Zweitens ist genau zu differenzieren, in welchem funktionalen Zusammenhang eine Technologie kritisch ist. Hier unterscheiden wir zwischen dem Beitrag einer Technologie zur wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit und dem Beitrag zur Befriedigung zentraler gesellschaftlicher Bedürfnisse wie z.B. der Gesundheitsvorsorge oder der Energieversorgung und hoheitlicher Aufgaben. Diese Unterscheidung ist wichtig, weil sie bestimmt, ob und für was genau eine bestimmte Technologie zwingend notwendig ist und ob es unter Umständen funktionale Substitute gibt, die die Abhängigkeit von einer bestimmten Technologie aufhebt.
• Drittens müssen die jeweils angemessenen räumlich-politischen Systemgrenzen, innerhalb derer Technologiesouveränität erreicht werden soll, ganz bewusst und systematisch definiert werden. Der Grad der wirtschaftlichen und politischen Verflechtung bestimmt den Grad der Abhängigkeit und der Versorgungssicherheit durch Akteure außerhalb des Systems. Angesichts der vielfältigen wirtschaftlichen, institutionellen und politischen Verflechtungen sollte dieser Bezugsrahmen für Deutschland in der Regel die EU
• Schließlich muss bestimmt werden, ob tatsächlich Handlungsbedarf hinsichtlich Technologiesouveränität vorliegt. Dabei sind zwei Fragen mit geeigneten Methoden und Datenquellen zu beantworten:
  • Was sind die bereits bestehenden eigenen Kompetenzen und Ressourcen die Möglichkeit, für den Bedarfsfall notwendige Kompetenzen und Ressourcen selbst vorzuhalten? Hier können gängige Methoden von Patent- und Publikationsanalysen mit Analysen von Standardisierungsaktivitäten und technologiespezifischen Handelsstatistiken unternommen werden.
  • Wie gestaltet sich der Zugriff auf Ressourcen, Kompetenzen und Vorleistungen Dritter (Versorgungssicherheit): Für die Analysen können hier spezifische Datenquellen wie technologiespezifisch analysierte Handelsstatistiken, Komplexitätsindizes zur Identifizierung von Wertschöpfungsketten sowie Informationen zum Governance-Verhalten von Ländern, etwa auf der Basis von WTO Compliance Analysen oder des World Governance Index, genutzt werden.

Einschränkungen der Technologiesouveränität sind dann zu befürchten, wenn für kritische Ressourcen oder Kompetenzen, die ein Land oder eine Staatengruppe nicht selbst vorhalten oder aufbauen kann, keine Versorgungssicherheit durch Dritte besteht.

In der gemeinsamen Analyse dieser Dimensionen kann dann der aktuelle und wünschbare Grad an Technologiesouveränität situationsgerecht bestimmt und gegebenenfalls Strategien für den Erhalt oder die Herstellung von Technologiesouveränität entwickelt werden. Hierbei muss stets eine systemische Perspektive eingenommen werden, um sowohl die Resilienz gegenüber Schocks als auch die Anpassungsfähigkeit in einem dynamischen globalen Umfeld umfassend zu bewerten und weiterzuentwickeln. [2]

Wie kann Technologiesouveränität hergestellt und erhalten werden?

Aus den gemachten Überlegungen ergeben sich eine Reihe sehr konkreter strategischer Maßnahmen

• Eine erste generelle strategische Empfehlung ist, die Kompetenzen für die komplexe Analyse zur Bestimmung der Notwendigkeit für Technologiesouveränität vorzuhalten und notwendige Methoden weiter zu entwickeln. Dies ist eine Voraussetzung für die Entwicklung angepasster Strategien zu Herstellung und Erhalt von Technologiesouveränität. Allerdings muss dabei immer deutlich bleiben, dass Technologiesouveränität nur eine notwendige, aber nicht hinreichende Bedingung für Innovationen ist, welche die Befriedigung gesellschaftlicher Bedürfnisse bzw. die wirtschaftliche Wettbewerbsfähigkeit sicherstellen. Die Berücksichtigung der Technologiesouveränität muss die Anforderungen an eine zukunftsgerichtete Innovationspolitik also ergänzen, kann diese aber nicht ersetzen.
• Grundvoraussetzung für die Herstellung aktueller und zukünftiger Souveränität in kritischen Technologien sind Investitionen in Forschung und Entwicklung in ausreichender Breite. Ein Abbau von FuE-Vorhaltekompetenzen in Bereichen, in denen Abhängigkeiten von Dritten drohen, ist zu vermeiden.
• Internationale Forschungskooperationen und Technologiepartnerschaften sind ein wichtiges Instrument, um komplementäre Kompetenzen zu mobilisieren und um über diese mittels Wissensverflechtung eine Technologieverflechtung mit ausgesuchten weiteren Ländern zu erreichen und damit die einseitige Abhängigkeit von Dritten zu reduzieren.
• Aktive Beeinflussung von Standardisierung, um internationale Märkte auf eigene Technologien auszurichten, sowie von Patentpools oder Open-Source-Soft- und Hardware, welche Monopolisierungen und damit strukturelle Abhängigkeiten verhindern;
• Schaffung von innovations- und produktionsfördernden regulativen Rahmenbedingungen in kritischen Technologiebereichen;
• Förderung einer innovationsorientierten Beschaffung, die den eigenen Unternehmen die notwendigen Anreize bietet, in kritische Technologien zu investieren;
• Stärkung internationaler Organisationen wie der WTO, um die Einhaltung vereinbarter multilateraler Regeln trotz der globalen Handelskonflikte soweit wie möglich sicherzustellen. Denn neben dem einheitlichen europäischen Markt bleibt ein freier Welthandel mit seinen starken Wettbewerbsanreizen eine wichtige Randbedingung für Technologiesouveränität.

Das Konzept der Technologiesouveränität ist zugleich kongruent mit einer verstärkten Investition in die Resilienz der Wirtschafts- und Gesellschaftssysteme der EU, damit sich diese sowohl schnell von Schocks und Störungen erholen, als auch rasch an sich verändernde Kontexte anpassen können. Dies ist ein wichtiger Grundpfeiler jeglicher Überlegungen zur zukunftsfesten Technologiesouveränität. Die Staaten der EU besitzen dafür gute Voraussetzungen, denn ihre Wirtschaft ist stark auf offenen Wettbewerb ausgerichtet und ihre Gesellschaften sind subsidiär geprägt und vor allem demokratisch organisiert – das heißt, die Adaptionsfähigkeit der EU speist sich aus einem diversen Pool aus ökonomischen, politischen, wissenschaftlichen und zivilgesellschaftlichen Ressourcen.

Die Förderung einer möglichst breiten Basis an Kompetenzen und Kapazitäten in kritischen Technologiebereichen ist ein wichtiger Baustein, um die Verwundbarkeit der EU gegenüber potentiellen Störungen und Schocks gering zu halten – gerade in Zeiten zunehmender globaler Unsicherheit. Im Sinne eines systemischen Resilienzansatzes sollten deswegen technologische Schlüsselfähigkeiten gefördert, Innovationsnetzwerke gebildet sowie experimentelles Lernen, zum Beispiel im Rahmen von Reallaboren, ermöglicht werden.

Querverweise

[1] Siehe das Positionspapier: Edler Jakob et al (2020): Technologiesouveränität. Von der Forderung zum Konzept. Dieser Blog ist eine leicht editierte Fassung der Kurzzusammenfassung dieser Studie.

[2] In unserem Positionspapier illustrieren wir anhand zweier Fallbeispiele- 5G-Technologien und Industrie 4.0/ Robotik-, wie das Konzept angewendet und zur Definition von angepassten Strategien genutzt werden kann, die über den derzeitigen Diskussionsstand hinausgehen.