Investitionszuschüsse an Unternehmen in strukturschwachen Regionen: Schlüssel zum Abbau regionaler Unterschiede? - Transforming Economies

Dr. Matthias BrachertLeibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH)

Dr. Eva DettmannLeibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH)

Prof. Dr. Lutz SchneiderHochschule Coburg

PD Dr. Mirko TitzeLeibniz-Institut für Wirtschaftsforschung Halle (IWH)

Die Intensität ökonomischer Aktivitäten verteilt sich nicht gleichmäßig im Raum. Vielmehr konzentriert sie sich an ganz bestimmten Orten (Florida 2005). Unterschiede bestehen nicht nur zwischen, sondern auch innerhalb von Volkswirtschaften.

Politiken zur Verringerung regionaler Unterschiede – häufig abzielend auf die Stärkung von Beschäftigung, Einkommen und Wettbewerbsfähigkeit in wirtschaftlich schwachen Gebieten – finden sich in vielen Ländern (Neumark und Simpson 2015). Das gilt auch für die Bundesrepublik Deutschland.

Argumente für Regionalpolitik

Obwohl das Grundgesetz keinen expliziten Verfassungsauftrag für „gleichwertige Lebensverhältnisse“ im Bundesgebiet formuliert,  spiegelt sich dieser Grundgedanke dennoch in vielen Einzelbestimmungen wider, woraus sich eine Legitimation staatlichen Handelns in diesem Feld ableiten lässt (Kahl und Lorenzen 2019).

Neben dieser normativen Begründung für regionale Ausgleichspolitik diskutiert die Literatur eine ganze Reihe von ökonomischen Argumenten. Dazu zählen etwa ungenutzte Potenziale von Agglomerationskräften oder Hemmnisse bei Strukturwandelprozessen (Neumark und Simpson 2015).

Neuere Arbeiten betonen zudem soziale Spannungen, die sich etwa ergeben, wenn Prozesse wie der zunehmende internationale Handel regionale Unterschiede verstärken (Autor, Dorn, Hanson, Majlesi 2020; Dippel, Gold, Heblich 2015).

Argumente gegen Regionalpolitik

Gleichwohl stehen den Begründungen für Regionalpolitik auch eine ganze Reihe von Argumenten entgegen. Diese verweisen vornehmlich auf

• grundsätzliche Bedenken gegen staatliche Eingriffe – wie etwa Informationsmängel auf Seiten des Staates
• die Gefahr von Fehlallokationen durch eine Umschichtung von (betrieblichen) Ressourcen, um in den Genuss staatlicher Beihilfen zu gelangen (Rent Seeking)
• die Aktivitäten von Interessengruppen.

Im räumlichen Kontext kommen (regionale) Verdrängungseffekte oder schädlicher (regionaler) Standortwettbewerb hinzu (Neumark und Simpson 2015). Schließlich äußert die Literatur Kritik dahingehend, dass ein konkreter Zielwert für die „Gleichwertigkeit von Lebensverhältnissen“ fehlt, was Gefahren für ein „Zuviel“ an Beihilfen offenbart (Ragnitz und Thum 2019).

Regionale Ausgleichspolitik greift auf eine Vielzahl verschiedener Werkzeuge zurück

Die deutsche Förderpolitik insgesamt kennzeichnet eine hohe Komplexität (Laaser und Rosenschon 2020). Das trifft auch auf die Regionalpolitik in Deutschland zu. Im weiteren Sinne lassen sich zur Regionalpolitik alle Instrumente zählen, deren Inzidenz eine räumliche Komponente aufweist.

Der Fokus dieses Beitrags richtet sich jedoch auf die Instrumente der Regionalpolitik im engeren Sinne. Hierbei sind Verantwortlichkeiten auf eine ganze Reihe an verschiedenen Trägern verteilt, etwa die Europäische Union, den Bund, die Länder oder die Kommunen.

Diese legen Programme mit verschiedenen Förderzwecken auf, beispielsweise zur Stärkung von Investitionen, Innovationen oder Absatzaktivitäten usw. Eine große Vielfalt existiert zudem bei den angewandten Instrumenten – hier reicht das Spektrum von Zuschüssen über Zulagen bis zu Darlehen (BAW und IW 2009; Kilper und Rosenfeld 2007).

Was wirkt? Was wirkt am besten?

Diese Vielfalt an verschiedenen Förderprogrammen gibt Raum für berechtigte Fragen nach den Wirkungen und der Effizienz dieser Beihilfen. In der Wirkungsforschung hat sich für die Beantwortung derartiger Fragenstellungen der Ansatz des Kontrafaktums als Standard etabliert (Kugler, Schwerdt und Wößmann 2014).

Das Kontrafaktum stellt die Frage, was geschehen wäre, wenn es Regionalpolitik nicht gegeben hätte. Da diese Situation in der Praxis nicht beobachtbar ist, greift die Wirkungsforschung auf glaubwürdige Kontrollgruppendesigns zurück.

Eine aktuelle Untersuchung (Brachert, Brautzsch, Dettmann, Giebler, Schneider und Titze 2020) befasst sich mit der Evaluation des wichtigsten Instruments der Regionalpolitik in Deutschland, der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (GRW). Über dieses Instrument vergeben Bund und Länder Zuschüsse für Investitionen an Betriebe und Kommunen.

Ziel: Arbeitsplätze schaffen

Der Zugang zur GRW ist auf Akteure in strukturschwachen Gebieten begrenzt. Die Festlegung des Fördergebiets erfolgt anhand eines regionsspezifischen Strukturschwächeindikators sowie eines von der Politik bestimmten Bevölkerungsanteils.

Betriebe und Kommunen müssen Anträge auf Fördermittel stellen. Ein Anspruch auf Förderung besteht nicht. Verantwortlich für die Förderentscheidung sind die Bewilligungsbehörden der Länder.

Ziel der GRW ist die Sicherung und Schaffung von Dauerarbeitsplätzen. Die geförderten Betriebe müssen sich verpflichten, eine bestimmte Anzahl an Arbeitsplätzen über eine Bindefrist von fünf Jahren nach Projektende zu erhalten.

Studie untersucht Effekte der Förderung

Die genannte Studie analysiert die Effekte der Förderung auf der kleinstmöglichen Ebene: den Betrieben. Zeigen sich auf dieser Ebene keine Wirkungen, dann sind aggregierte Effekte auf der regionalen Ebene wenig wahrscheinlich.

Um die Effekte dieses Programms zuverlässig zu evaluieren, hat die Studie die Entwicklung von GRW-geförderten Betrieben mit nicht-geförderten Betrieben (Kontrollgruppe) in einem sogenannten Differenz-von-Differenzen-Design verglichen.

Da die GRW-geförderten Betriebe keine Zufallsauswahl der Betriebslandschaft in Deutschland darstellen, haben die Autoren mit Hilfe eines Matching-Verfahrens unter den nicht-geförderten Betrieben diejenigen ausgewählt, die den GRW-geförderten Betrieben so ähnlich wie möglich waren.

Beschäftigung tatsächlich gestiegen

Die Untersuchung von Brachert, Brautzsch, Dettmann, Giebler, Schneider und Titze (2020) zeigt, dass die GRW-Förderung einen deutlich positiven Effekt auf die Beschäftigung in den geförderten Betrieben hat, der über die gesamte Bindefrist (5 Jahre nach Projektende) nachweisbar ist. Die Analyse der Beschäftigung als Zielgröße liegt insofern nahe, da es sich um das primäre Anliegen des Programms handelt.

Anders als in den 1990er und 2000er Jahren stellt sich die heterogene Situation an den Arbeitsmärkten in den 2010er Jahren – zumindest bis zum Beginn der Corona-Pandemie – nicht mehr als das Hauptproblem regionaler Unterschiede dar.

So ist die Arbeitslosenquote in den vergangenen Jahren merklich zurückgegangen, und zwar über alle Regionen hinweg. Verbleibende Unterschiede zeigen sich vor allem hinsichtlich der Produktivität und damit der Wettbewerbsfähigkeit der Regionen Deutschlands.

Keine Effekte auf die Produktivität

Aus diesem Grund untersuchte die Studie – erstmals für Deutschland auf betrieblicher Ebene – den Effekt der GRW auf die Arbeitsproduktivität (gemessen als Umsatz pro Beschäftigtem). Hier zeigte sich ein positiver Effekt des GRW-Programms auf die Umsatzentwicklung der geförderten Betriebe.

Allerdings weisen die Effekte auf den Umsatz und die Beschäftigung etwa die gleiche Stärke auf, sodass kein Effekt auf die Arbeitsproduktivität nachweisbar ist. Gleiches zeigt sich auch bei der Betrachtung der Wertschöpfung je Beschäftigtem.

Das primäre Ziel der GRW, die Sicherung und Schaffung von Arbeitsplätzen, wird durch das Programm erfüllt. Doch regionale Unterschiede bestehen heute weniger in Form von hohen Arbeitslosenquoten als vielmehr im Hinblick auf die Produktivität. Diese liegt in den GRW-Regionen deutlich niedriger als im Nicht-Fördergebiet, sodass Unterschiede in der Wettbewerbsfähigkeit nicht abgebaut werden.

Welche Implikationen ergeben sich für die Wirtschaftspolitik?

Insofern wäre eine Neugewichtung der Ziele anzuraten. Hierbei sollte die Stärkung der Produktivität der geförderten Betriebe in den Vordergrund rücken, ohne aber das Beschäftigungsziel aufzugeben.

Die Fokussierung auf die Produktivität ist auch aus einem anderen Grund angeraten: Viele Regionen des GRW-Fördergebiets sind dramatisch vom demographischen Wandel betroffen – das Arbeitskräftepotential in diesen Regionen wird in naher Zukunft massiv zurückgehen. Die einzige Möglichkeit für ein Wachstum des Outputs bei zurückgehendem Arbeitskräftevolumen liegt dabei in der Steigerung der Produktivität.

Literatur

Autor, D.; Dorn, D.; Hanson, G.; Majlesi, K. (2020): Importing Political Polarization? The Electoral Consequences of Rising Trade Exposure. American Economic Review 110, pp. 3139-3183.

BAW, Institut für regionale Wirtschaftsforschung GmbH Bremen; IW Consult GmbH Köln (2009): Möglichkeiten des Bundes, durch die Koordinierung seiner raumwirksamen Politiken regionale Wachstumsprozesse zu unterstützen. Ergebnisbericht. Gutachten für das Bundesministerium für Wirtschaft und Technologie, Köln.

Brachert, M.; Brautzsch, H.-U.; Dettmann, E.; Giebler, A.; Schneider, L.; Titze, M. (2020): „Evaluation der Gemeinschaftsaufgabe ‚Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur‘ (GRW)“ durch einzelbetriebliche Erfolgskontrolle: Endbericht, IWH Online 5/2020, Halle Institute for Economic Research (IWH).

Dippel, C.; Gold, R.; Heblich, S. (2015): Globalization and Its (Dis-)Content: Trade Shocks and Voting Behavior. NBER Working Paper 21812. DOI 10.3386/w21812.

Florida, R. A. (2005): The World Is Spiky. Globalization has changed the economic playing field, but hasn’t leveled it. In: The Atlantic Monthly, October 2005, S. 48-51.

Kahl, W.; Lorenzen, J. (2019): Verfassungsrechtliche Grundlagen der Regionalpolitik in Deutschland. In: Hüther, M.; Südekum, J.; Voigtländer, M. (Hrsg.): Die Zukunft der Regionen in Deutschland. Zwischen Vielfalt und Gleichwertigkeit. IW-Studien – Schriften zur Wirtschaftspolitik aus dem Institut der deutschen Wirtschaft. Köln, S. 49-66.

Kilper, H.; Rosenfeld, M. T. W. (2007): Gegenstand, Wirkungsweise und Begründung der interregionalen Ausgleichspolitik. In: Rosenfeld, M. T. W.; Alecke, B.; Franz, P.; Heimpold, G.; Kilper, H.; Kunkel, K.; Untiedt, G.; Zillmer, S.: Interregionale Ausgleichspolitik in Deutschland: Untersuchungen zu den Effekten ausgewählter Systeme zur Herstellung von „gleichwertigen Lebensverhältnissen“, Sonderhefte 2/2007, Halle (Saale), S. 32-40.

Kugler, F.; Schwerdt, G.; Wößmann, L. (2014): Ökonometrische Methoden zur Evaluierung kausaler Effekte der Wirtschaftspolitik, in: Perspektiven der Wirtschaftspolitik 15(2), 105‐132.

Laaser, C.-F.; Rosenschon, A. (2020): Kieler Subventionsbericht 2020: Subventionen auf dem Vormarsch. Kieler Beiträge zur Wirtschaftspolitik, Nr. 29. Kiel.

Neumark, D.; Simpson, H. (2015): Place-based policies. In: Duranton, G.; Henderson, J. V.; Strange, W. (Eds.) (2015): Handbook of Regional and Urban Economics, vol. 5B, pp. 1198–1287.